대만은 역사적으로 교역과 외침 등을 통해 외지의 다양한 종족이 끊임없이 유입되어 이루어진 이민국가이다. 대만 인구를 구성하는 4대 주요 종족은 원주민(고산족), 한족계 본성인(객가인, 민남인), 외성인이 있으며 1980년대부터 중국 대륙과 동남아 출신 결혼이민자의 유입이 증가하면서, ‘신주민(新住民)’으로 불리는 대륙과 외국인 출신 결혼이민자들이 인구를 구성하는 5번째 집단으로 등장하였다.
  대만의 결혼이민자 다문화 정책은 초기에 결혼이민자의 국내 생활 적응에 초점을 두었으나 점차 결혼이민자 가정의 2세대를 위한 교육지원 및 양방향적 교류와 이해에 중점을 둔 다문화 존중의 방향으로 정책 전환이 이루어졌다. 전국신주민횃불계획(全國新住民火炬計畫)은 이러한 흐름을 보여주는 대표적인 정책 활동이다.
  전국신주민횃불계획(全国新住民火炬计划)은 대만 정부가 2012년부터 본격적으로 시행하고 있는 다문화정책으로 본래 2007년에 신베이시(新北市)라는 지방도시에서 시행된 횃불계획이 성공을 거두면서 전국 범위로 확대된 것이다.
  내정부(内政部)와 교육부가 주관 부처하며 다문화 자녀의 재학 비중이 높은 초등학교를 중심으로 인적 및 물적 자원을 통합하여 신주민 및 다문화 자녀에 대해 체계적인 교육 및 지원 서비스를 제공하고 신주민과 지역 사회 간 소통과 통합을 목적으로 진행되고 있다.
  전국신주민횃불계획의 가장 큰 특징은 지역사회와 밀접한 초등학교라는 공공재를 이용하여 신주민과 지역사회 주민을 대상으로 하는 열린 교육 및 개방된 교류를 위해 관련 인적, 물적 및 공간 자원을 효과적으로 활용한다는 것이다. 또한 다문화 존중 및 공존과 관련된 교육이 수업에서 다루어지는 것에 그치지 않고 지역사회와의 다양한 소통과 교류를 통해 구체적으로실천 및 공유되는 것에서 정책적 의의를 찾을 수 있다.


여러 민족의 이주로 이뤄진 이민국가

  대만은 역사적으로 다양한 종족이 끊임없이 유입되면서 토착민과 다수의 이민자들로 이루어진 이민 국가이다. 대만의 토착민은 남방계 종족으로 원주민인 고산족(高山族)의 선조이다. 대만은 14세기 이후 줄곧 한족과 일본인, 그리고 포루투칼 등의 무역항으로 이용되면서 외지인들의 유입이 활발하였다.
  대만은 역사적으로 세 번의 외침과 두 번의 대규모 한족 이주를 경험한 바 있다. 외침의 경우, 17세기 초 대항해 시대에 네덜란드(1624년~1662년)와 스페인(1626년~1642년)이 중국과 일본 무역의 교두보로 삼고자 각각 대만의 남부와 북부를 점령한 바 있었다. 이후 1895년 청일전쟁 이후 시모노세키조약에 따라 1945년 일본이 패망할 때까지 대만은 일본에 의하여 식민 통치를 당하기도 했다.
  대규모 한족의 이주는 두 번 있었는데, 첫 번째가 1683년 명(明)의 부흥을 위해 대만을 항청의 근거지로 삼고자 한 정성공이 대만을 정복하면서 당시 대만을 점령하고 있던 네덜란드가 축출되고, 명에 저항하던 지식인 등 한족이 대만으로 이주했을 때이다. 22년 간 정성공 부자(父子)의 대만 정복시대가 지속되다가 막을 내린 후에는, 청(淸)의 대만 지배가 강화되면서 영토 예속을 위하여 다시 대만으로 대규모의 한족 이주가 이루어졌다. 명대 말기에서 청나라 시기에는 대규모의 한족 이주를 통하여 대만의 본격적인 한인화(漢人化)가 이루어지고, 그 결과 현재 한족은 대만 인구의 4대 구성집단 중 하나인 본성인(本省人)을 이루고 있다.
  두 번째 한족 이주는 일본 식민 통치가 끝난 후인 1949년경이었다. 그때 국공내전에서 패한 장제스의 국민당 정부가 대만으로 철수하면서 또 한 번의 대규모 한족 이주가 이루어졌다. 당시 국민당 정부는 대만 전역에 계엄령을 선포하고 함께 이주한 대륙 본토 출신으로만 당원과 정부를 구성하면서 대만의 정치, 경제 등 모든 면에서 주도권을 장악하게 되었다. 이들이 바로 외성인(外省人)으로 이후 본성인과 외성인 간의 갈등은 사회 화합을 저해하는 요인으로 작용하였다.
  이처럼 대만은 지리 및 정치적 요인으로 인하여 교역과 외침 그리고 대규모 한족 유입 등의 역사적 과정을 거치며 자연스럽게 이민 국가로서의 정체성을 구축해 왔다. 대만 인구를 구성하는 4대 주요 종족은 원주민(고산족), 한족계 본성인(객가인, 민남인), 외성인이 있으며 1980년대부터 중국 대륙과 동남아 출신 결혼이민자의 유입이 증가하면서, ‘신주민(新住民)’으로 불리는 대륙과 외국인 출신 결혼이민자들이 인구를 구성하는 5번째 집단으로 등장하였다.

 

결혼이민자 등 신주민(新住民)의 증가

  대만 내 결혼이민자의 공식 명칭은 ‘外籍及大陸配偶(외국 국적 및 중국 대륙 배우자)’이다. 대만의 결혼이민자가 유입은 전통적인 남아선호 사상으로 인한 성비 불균형과 저출산 고령화와 같은 사회적 요인 및 대만 정부가 동남아 국가를 대상으로 추진한 남향정책과 양안관계 개선 등 정치적 요인이 복합적으로 작용한 결과이다.
  대만의 결혼이민자는 주로 동남아(인도네시아, 필리핀, 베트남 등)에서 온 이주여성과 중국 대륙에서 온 이주여성으로 나뉜다. 2016년 8월 기준 전체 결혼이민자 중 중국 대륙 출신(홍콩 및 마카오 포함)은 67.34%, 동남아 등 외국 출신은 32.66%를 차지한다.
  대만 내 결혼이민자 유입은 1970년대 중반부터 시작되었다. 당시에는 주로 대만의 퇴역한 노병들이 인도네시아, 말레이시아, 태국 등지의 화인(華人)을 배우자로 맞이하는 경우였다. 이후 인도네시아와 필리핀을 중심으로 결혼이민자의 유입이 이어지다가, 1994년에 대만의 남향정책(南向政策)으로 동남아 출신 결혼이민자의 유입이 급증했다. 현재 외국 국적 결혼이민자 중 베트남 출신이 수적으로 가장 많으며, 동남아 출신 결혼이민자의 유입은 2004년을 정점으로 완만히 하락하는 추세이다.
  대륙 출신 배우자 유입의 경우, 1987년에 대만 정부가 중국 관광 및 친척 방문을 허용하면서 시작되었다. 양안 인적 교류의 증가와 함께 결혼이민자의 유입 역시 안정적인 증가세를 보였으며, 2003년 대륙 출신 결혼이민자가 34,991명에 달하면서 유입이 정점을 이루었다. 이후 대만 정부는 결혼이민인구 급증으로 인한 체류, 부적응, 혼인 불안정, 가정폭력 등의 문제를 해결하기 위하여 2003년 12월부터 대륙 출신 예비 배우자를 대상으로 사전면담제도를 실시했고 그 결과 대륙 배우자 유입 속도가 급감 추세를 보였다.
  대만 정부는 처음에 국제결혼 절차 및 체류자격과 취업조건 등에 있어서 대륙 출신 결혼이민자에 대하여 외국 국적 출신 결혼이민자보다 엄격한 기준을 적용하는 이원 관리체제를 추진했다. 그러나 2008년 ‘양안인민관계조례’개정안이 입법원을 통과하면서 2009년부터 이들에 대한 차별 조치가 완화되고 있는 추세이다.
  결혼이민여성을 부르는 호칭은 현재 ‘신주민(新住民)’, ‘신이민여성(新移民女性)’, ‘신이민(新移民)’등이 혼용되고 있으나 점차 신주민으로 정착되고 있는 추세이다. 과거 외국 및 대륙 출신 배우자들은 일반적으로 출신 지역을 명시하여 ‘대륙신부(大陸新娘)’, ‘베트남신부(越南新娘)’로 불렸으나 출신국을 명시한 호칭은 편견과 차별을 드러내고 조장할 수 있음을 우려하여 행정원 부녀권익촉진위원회의 권고에 따라 ‘外籍配偶(외국 국적 배우자)’로 호칭을 변경하였다.
  그러다가 ‘外籍(외국 국적)’이 여전히 배타성을 드러내고, ‘配偶(배우자)’란 용어가 여성의 역할을 혼인과 가정의 틀 안에서만 규정한다는 논의가 제기되었다. 2003년에 대만의 여성인권보호단체가 주최한 “나를 _____으로 불러주세요”행사를 통하여 결혼이민자들 스스로 자신에 대한 호칭으로 ‘신이민여성(新移民女性)’을 가장 선호하는 것으로 나타남에 따라 이후 ‘신이민여성’이 과거의 호칭을 대체하게 되었다. 그 후 2007년에 내정부가 이민자에 대한 광의적 개념으로 ‘신주민(新住民)’이라는 용어를 제시하면서 현재 공식 및 보편적으로 신주민이 사용되는 정착 단계에 있다.
  대륙신부, 베트남신부 → 외국 배우자 → 신이민여성 → 신주민으로 이어지는 결혼이민자에 대한 대만 내 호칭 변화는 대만의 결혼이민자에 대한 인식의 변화를 그대로 보여준다. 초기에 결혼이민자를 배타적이고 차별적으로 보던 관점에서 점진적으로 그들을 이민자로서 수용하고 여성으로 존중하며 궁극적으로 주민으로서 포용하는 변화를 목도할 수 있기 때문이다.
  또한 ‘신이민’이 ‘신주민’으로 변경된 데에는 인식의 변화뿐만 아니라 기본적으로 ‘하나의 중국’입장을 견지하는 대만이 결혼이민여성의 다수를 차지하는 대륙 출신 배우자를 ‘이민자’로 규정하기 어려운 정치적 요인도 고려되었을 것이라고 분석된다.


대만의 결혼이민자 정책, 변화하다

  대만은 이민 국가로서 오랜 전통을 지닌 국가이지만, 그에 상응하는 성숙한 다문화 및 다민족 관련 사회적 인식과 제도가 미비한 편이다. 대만의 수정헌법 제10조는 “국가는 다원문화를 인정하며, 원주민족의 언어와 문화를 적극적으로 보호하고 발전시킨다.”라고 명시하고 있다. 즉, 다원문화 자체는 인정하나 보호하여야 할 다원문화의 대상을 대만의 토착민인 원주민의 언어와 문화로 한정하고 있는 것이다.
  1980년대부터 결혼이민자 이외에도 외국인 노동자의 유입이 꾸준히 증가하였으나, 2000년대 이전까지는 정부 차원의 다문화정책이 적극적으로 추진되지 않았다. 2000년대에 들어서면서 결혼이민자의 수가 폭발적으로 증가하고 관련된 다양한 제도적 필요 및 사회적 문제가 야기되자, 내정부는 2003년도에 외국인 및 대륙 배우자를 위한 지원지도 시행조치(外籍與大陸

 

配偶照顧輔導措施)를 마련했다.
  이후 2005년에 외국인배우자를 위한 지원지도기금(外籍配偶照顧輔導基金)이 설립되어 관련 정책의 시행을 위한 예산을 마련하였고, 2007년에 결혼이민자를 포함한 이민 관련 정책을 주관하는 행정 부서인 입출국이민서(入出國及移民署)가 설립되었다. 입출국이민서는 2015년에 이민서(移民署)로 조직개편 되었고 결혼이민자 관련 지원 정책과 인권보호 등의 업무가 강화되었다.
  결혼이민자와 관련된 가장 대표적인 정책인 ‘외국인 및 대륙 배우자를 위한 지원지도 시행조치’에서는 ‘생활적응지도’, ‘의료, 출산 보건 지원’, ‘취업권익 보장’, ‘교육문화 수준 제고’, ‘신체 안전 및 보호’, ‘법률 제도 완비’라는 6대 중점 방향을 명시하였다. 이후 내정부는 ‘자녀 양육 지원’과 ‘다문화 관련 인식 개선 및 홍보 강화’와 관련된 조치를 추가하여 총 8대 중점 목표를 설정하고 세부적인 시행 계획을 마련했다.
  대만의 결혼이민자 다문화 정책은 초기에는 결혼이민자의 국내 생활 적응을 위한 언어교육, 의료 지원, 안전 보장, 제도 구축이 주를 이뤘다. 그러나 점진적으로 결혼이민자 가정의 2세대를 위한 교육 지원 및 일방적인 수용과 동화 강조가 아닌 양방향적 교류와 이해에 중점을 둔 다문화 존중의 방향으로 정책 전환이 이루어졌다. 전국신주민횃불계획은 이러한 흐름을 보여주는 대표적인 정책 활동이다.


신주민 통합을 위한 ‘전국신주민횃불계획’

  2015년 2월 말 기준 현재 대만의 신주민 인구는 총 49만 9,746명으로 50만 명에 가까워지고 있으며, 신주민의 자녀는 더욱 빠른 속도로 증가하여 현재 20만 명을 돌파했다. 이러한 증가 속도라면 향후 2030년에는 25세 기준 청장년 중 신주민의 자녀가 약 13.5%를 차지할 것으로 예측된다.
  대만 정부에서는 이미 제5의 인구 집단으로 자리 잡은 신주민뿐 아니라 향후 대만을 이끌어갈 미래세대로 신주민의 자녀 비중이 급속히 증가함에 따라, 신주민과 그 자녀에 대한 교육과 기타 다양한 행정 서비스를 제공하고, 지역사회 구성원의 다문화 인식 개선을 통하여 조화롭게 더불어 사는 다문화 사회를 조성하려는 목적에서 2012년부터 전국신주민횃불계획(이하 횃불계획)을 실시했다.
  횃불계획은 본래 2007년 신베이시(新北市)에서 신주민을 대상으로 교육과 생활 지원을 위해 시행된 계획으로 당시의 공식 명칭은 ‘신주민횃불계획(新住民火炬计划)’이었다. 당시 신주민횃불계획이 신주민을 위한 체계적인 교육과 지원 방안으로 성공적으로 자리를 잡으면서 당시 신베이시의 부현장으로 있던 리홍위안(李鸿源)이 내정부 장관으로 임명된 뒤 횃불계획을 전국 범위로 확대하여 시행하게 되었다.
  횃불계획은 신주민과 그들의 자녀를 위한 전방위적 서비스를 제공하는 전국 단위의 사업이다. 전국의 초등학교를 대상으로 전교생 중 신주민 자녀 수가 100명을 초과하거나 1/10 이상인 학교는 ‘횃불계획 중점학교’로 선정되는데, 전국에 횃불계획 중점 학교로 선정된 초등학교는 2014년 기준 총 2,036개교로 전국 초등학교의 76%를 차지한다. 횃불계획이 초등학교를 대상으로 진행되는 것은 2014년 기준 20만 3,346명의 신주민 자녀 중 16만 1,821명이 초등학교에 재학 중이기 때문이다.

● 추진 주체
  횃불계획을 추진하는 주체는 크게 주관 부처와 협력 기관으로 나뉜다. 주관부처는 중앙정부의 내정부와 교육부, 지방의 직할시와 현(縣), 시(市)정부, 신주민 중점학교이며, 그 외에 신주민학습센터, 외국배우자가정서비스 센터, 이민단체, 관련 공공 혹은 민간단체는 협력 기관으로서 주관 부처와 협력하여 사업을 수행하고 있다.
  횃불계획에서 민간단체는 기존에 외국인 배우자 관련 서비스를 제공하던 경험을 살려 계획의 이행 단계별로 전문성을 발휘하며 중요한 기능을 담당한다. 민간단체의 대표가 횃불계획의 추진그룹과 중앙지도그룹 위원으로 참여하여 횃불계획의 집행 방향을 수립하고, 이행상황을 관리·감독하는 등의 역할을 수행한다. 또한 민간단체가 축적한 신주민 관련 복지, 상담 및 자원봉사 등의 전문적 역량과 인적·물적 자원은 횃불계획의 이행 과정에서 통합되어 단계별로 활용된다.

● 추진 체계
  횃불계획의 추진 체계는 가장 상위에 추진그룹(推进小组), 중앙지도그룹(中央辅导团), 지역사업그룹(区域工作小组)으로 순차적으로 나뉜다. 추진그룹은 횃불계획의 전반적인 집행 방향을 수립하고, 이행 상황을 감독 관리하며, 직할시와 현(시)정부의 계획 이행을 지원한다. 중앙지도그룹은 신주민 중점학교의 횃불계획 이행을 지원하고, 각 지역사업그룹이 순조롭게 횃불계획의 사업을 진행할 수 있도록 지원한다. 지역사업그룹은 각 지역에서 진행되는 횃불계획 사업에 대한 구체적인 지도와 자문을 제공하고, 워크숍과 세미나 등을 개최한다.

● 추진 예산
  예산은 외국인배우자를 위한 지원지도기금에서 마련되며, 활동 내용에 따라 학교별로 60만, 40만, 20만TWD 3등급으로 나누어 차등 지급한다.

 

  계획 시행 첫 해인 2012년에는 총 362개교, 2013년에는 총 336개교를 지원하였다.