아일랜드
전 국민이 합의하고
지역사회가 함께 통합하다!
“노사 협력과 타협 이루지 못한 채
당면한 경기 침체, 국가 재정 위기를 어떻게 극복할 것인가?”
VS
“지역 파트너십으로 비정규직 노동자 등 사회적 약자를 돌아보고
사회적 형평을 만들다.”
Cork City는 어떻게 지역 발전을 이루었나?
아일랜드 지역파트너십 형성의 대표적인 사례로 ‘Cork City 지역협의체’ 사례를 들 수 있다. Cork시는 아일랜드에서 2번째로 큰 도시로 전체 인구는 12만 3천여 명에 달한다. 유럽의 변방에 위치하는 아일랜드의 지리적 특성을 극복하고 외국인 투자유치에 성공하여 전기, 정보통신, ICT 등의 산업을 발전시켰고, 특히 제약 산업을 중점적으로 지원·육성하여 2016년 현재 세계 10대 제약회사 중 8개의 회사가 이곳에 진출하여 활동하고 있다.
또한, Cork시는 천혜의 자연환경, 자연항과 국제공항을 통한 편리한 교통 인프라 그리고 2만5천의 학생이 상주하는 2개의 대학, 유럽연합이 2005년 문화수도(European Capital of Culture in 2005)로 선정할 정도로 풍부한 문화예술 인프라 및 역량을 가지고 있기에 발전가능성이 큰 지역 중 하나로 꼽히기도 한다. 현재 Cork 생활권 내(Cork city에서 45분 내에 이동 가능한 지역)에 35만의 인구를 23% 증가시키고 6만 2천 호의 새로운 주택과 4만 개의 일자리를 창출하겠다는 목표를 향해 Cork Area Strategic Plan (CASP)을 기반으로 도시발전을 이루기 위해 노력하고 있다.
이처럼 Cork City가 지리적 위치를 극복하고 안정적이며 견실한 경제성장을 이룰 수 있었던 데에는 지역 파트너십을 통한 꾸준한 노사관리가 있었다. 아일랜드의 지역협의체는 OECD 지역경제 및 고용개발부서(Local Employment & Economic Development: LEED)에서 가장 성공적 사례로 들고 있는 지역협의체 사례로서 지역균형발전과 복지사회 구현을 국가비전 제시의 중심적 과제로 주목하고 있다는 점에서 큰 의미가 있다.
Cork 시의 지역협의체는 ‘Cork City 지역협의체(Cork City Development Board: 지역발전위원회)’로 잘 알려져 있으나, 지난 2014년 5월 시행된 「지역정부개혁법(the Local Government Reform Act 2014)」에 의하여 같은 해 7월부터 ‘지역사회개발위원회(Local Community Development Committee: LCDC)’로 통폐합되어 운영 중이다.
Cork City의 지역협의체, LCDC
Cork 시 LCDC는 2015년 6월을 기준으로 총 17명의 위원으로 구성되어 있으며, 시의회 의원과 지역 경찰을 포함한 중앙/지방정부기관 및 Cork시의 산하단체, 기업인협회 회장, Cork City Public Participation Network를 통해 선발된 민간위원, 아일랜드 최대 노동단체인 노동조합연맹 지역대표(ICTU) 등이 참여함으로써 다양한 이해관계들이 고루 반영될 수 있는 구조로 이뤄져 있다.
투표권의 비율은 공공영역이 49, 민간영역이 51의 비율로 구성함으로써 민관의 조화와 협력을 강조하는 방향으로 설계되었다. 의회에서 결의된 안건에 따르면 LCDC의 구성원은 다음과 같다.
● Chief Executive City Council
● Head of the Local Enterprise Office
● Senior representative of the HSE
● Senior representative of An Garda Síochána
● Senior representative of the ETB
● 5 members from the Public Participation Network, Community Pillar(2), Social Inclusion Pillar(2) and Environmental Pillar (1) sectors
“Cork City가 지리적 위치를 극복하고 안정적이며 견실한 경제성장을 이룰 수
있었던 데에는 지역 파트너십을 통한 꾸준한 노사관리가 있었다. 아일랜드의
지역협의체는 지역균형발전과 복지사회 구현을 중심적 과제로 주목하고 있다.”
● 1 member from the Cork City Partnership
● 1 member from the city business community, represented by the CBA(Cork Business Association)
● Senior representative from the Trade Unions
● Senior representative from the Employers sector i.e. IBEC
지역사회개발위원회는 주로 6년 단위로 설정되는 Local Economic and Community Plan (LECP)의 수립과 운영의 지원·검토, 지역개발사업의 중복과 비효율을 예방하고 관리하며 민관협력을 통해 운영하는 업무 전반에 대한 자문과 결정, 논의를 수행한다.
또한 중앙정부와 지방정부와의 관계에 있어 지역사회개발위원회는 과거 지역발전위원회가 가졌던 시스템을 거의 그대로 따르고 있다. 중앙과 지방정부 모두 각자 대표부나 부서장의 직접적인 참여를 통해 의사를 반영하되, 역할 분담을 분명히 하여 독립성과 창의성을 유지하기 위한 노력을 견지하고 있다.
아일랜드에서 기본적인 정책기획은 중앙정부의 소관이다. 사회적 서비스, 교육, 직업훈련, 투자, 관광 등이 중앙정부의 관할에 속한다. 지역협의체의 목표에 있어서 중앙정부의 주요 역할은 “상호 관계를 발전시키고 지역수준의 프로그램을 평가하고, 오랜 기간 실업 상태에 있는 사람들과 사회적으로 소외된 사람들을 보호하며, 정책 시행 동안의 경험이 정책에 효과적으로 반영되도록 노력하는 것”이다. (Government of Ireland, 1996). 지방정부는 지역사회개발위원회가 제시한 모든 공공서비스와 지역 활동에 대한 기본 모형을 바탕으로 하여 그 실행 여부를 감독하고 세부계획 혹은 계획초안 등을 제시하는 역할을 수행하고 있다.
“Cork City 지역협의체는 지역사회 취약계층의 일자리 창출과 복지증진을
주된 과제로 보고 지역에서 필요로 하는 직업훈련과 고용서비스 강화에
집중했으며, 지역 단위의 공공고용안정서비스(PES)를 거점으로
지역경제개발협력을 이루어 내었다.”
Public Participation Network (PPN)
Cork시 의회는 주민참여의 확대를 위해 Public Participation Network(이하 PPN)를 구성하여 운영하며 이들 중 일부는 지역사회개발위원회에 참여하기도 한다.
PPN은 지역사회의 다양한 이해관계자의 시정 참여를 확대하기 위해 시의회에 의해 조직된 네트워크 조직으로서, 일정 서식을 작성 후 등록하면 자원봉사자나 이익단체, 시민단체 등 누구나 참여할 수 있다. 위원회 구성이나 지역의견 수렴 등에 있어 활용되고 있다.
PPN은 지역사회개발위원회의 의사결정에 영향을 미칠 뿐만 아니라 지역사회, 환경, 사회적 차별 등 분야에 있어 시민과 지역사회개발위원회를 비롯한 각 기구들 사이에 가교로서의 역할을 수행한다.
LCDC는 어떻게 Cork시를 변화시켰나?
지역발전위원회가 어떻게 업무를 추진했는지 사례를 살펴보자. 지역발전위원회는 업무수행에서 관심 있는 단체에게 넓은 참여기회를 주기 위해 특정이슈와 분야에 대해 실무그룹(Working group)을 운영하였다. 이 그룹은 업무 중심적이며 특정 이슈에 대해 지역발전위원회에 보고하는 역할을 담당한다. 이러한 실무그룹의 하나로 City Monitoring Group(CMG)이 있으며, 이 그룹은 두 가지 기능을 한다.
첫째는 Cork시에서 RAPID 프로그램(Revitalising Areas by Planning Investment and Development)의 실행을 감독하는 것이고, 둘째는 Social Inclusion Measures 그룹을 보조하는 것이다.
모든 지역기관들은 그들의 계획에 대해 지역발전위원회의 승인을 받아야 한다. Cork시의 경우 8개 Community Development Projects(CDPs)와 협의체 기업들이 지역개발을 위한 계획에 대해 지역발전위원회의 승인을 받아야 한다. 승인을 받기 위한 절차는 다음과 같다.
1. 계획을 지역발전위원회에 제출
2. 지역발전위원회에서 CMG를 파견
3. CMG에서 이 계획을 살펴보고 승인을 해야 할지에 대해 지역발전위원회에 보고
4. 지역발전위원회가 최종적 결정
지역발전위원회와 그 관련기관은 다음과 같이 벤처기업 육성부터 공공서비스의 확충, 일자리 창출 등 다양한 범주에서 활동하고 있다.
Social Inclusion의 중심 업무는 Child Care, Health Care, 지역관광사업 등 사회 적 소외계층을 경제개발에 포함시키려는 목적을 가진 업무이다.
FAS의 경우 Regional Director가 지역예산 중 50%에 대하여 자체 결정권이 있어서, 지역 지역발전위원회 회의에서 나온 사안들에 맞추어 인력 개발과 취업 알선을 담당할 수 있게 됨으로써 지역 장기실업해소와 지역 인력부족 해소에 중심적 역할을 수행한다.
지역의 기금을 확보하기 위한 하나의 독특한 제도로서 그 지역의 은행 휴면계좌 (dormant account)가 3년을 경과한 경우 그 총액을 지역개발 및 취약계층을 위 한 기금으로 충당할 수 있도록 법제화되어 있다.
벤처기업 육성에도 지역발전위원회가 관여하는데, 지역 곳곳에 벤처기업 임대사옥 지역을 만들고, 일정 매출액 이하에 대하여는 소득세를 내지 않고 일정액 이상에 대하여는 수입액의 40%에 대해서만 세금을 부과하여 소득세를 감면해 준다.
지역발전위원회의 결정에 의하여 오래된 건물을 시에서 사들여 개조함으로써 사회적 기업에 제공하기도 하는데, 그러한 사례로 지역발전위원회는 9층짜리 소방서 건물을 개조하여 2층 까지만 소방서로 사용하고 3층부터 9층까지는 벤처기업이나 탁아소, 기타 공적업무 사무소로 이용하도록 결정하기도 한다.
아일랜드 지역발전위원회(City Development Board)의 업무 개략
Cork City 지역협의체의 특징
Cork City 지역협의체는 다음과 같은 특징을 보인다.
첫째, 지역 단위의 공공고용안정서비스(PES)를 거점으로 지역 파트너십을 활용하여 노동시장의 활성화 등 지역경제개발협력을 이루어 내었다. 목표관리(MBO) 유형의 대표적 사례로서 지역적 파트너십을 사용하여 중앙정부가 실업자들을 위한 이니셔티브를 기획하도록 도왔다는 점이 특징이다. 국가적인 Framework Agreement를 이용해서 경제적으로 불리한 위치에 있는 지역들에 공동체, 고용주 그리고 시민단체로 구성된 운용 조직을 형성하도록 한다.
공동체의 네트워크와 PES 간의 협력은 지역 차원에서 발전되도록 하였으며, 정책 입안자들은 PES로 하여금 공동체의 이니셔티브가 작동할 수 있도록 장려하는 역할을 수행한다. 이니셔티브들은 경험적인 토대 위에서 작동하며, PES는 거의 관여하지 않는다. 비록 PES로 하여금 보다 급진적인 변화를 자극하도록 하지는 못할 수도 있으나 확실히 공동체 네트워크의 권한을 증진시킨다는 이점은 있다.
둘째, 지역사회 차원에서 LCDC나 그 전신인 지역발전위원회의 주요 역할이 취약계층의 일자리 창출과 복지증진을 주된 업무 대상으로 하고 있기 때문에 지역에서 필요로 하는 직업훈련과 고용서비스 강화에 집중하고 있다. 따라서 노동부 산하의 지역고용지원센터장이 지역협의체에서 가장 중요한 역할을 담당하게 된다. 이는 아일랜드의 지역거버넌스 구축에 있어 가장 영향을 많이 주었던 요인이 80년대 경제위기였다는 사실과도 무관하지 않다.
노사 갈등 해소, 아일랜드에서 배운다
아일랜드의 지역협의체를 통한 노사 갈등 해소는 다음과 같은 점에서 우리에게 많은 시사점을 준다.
첫째, 국민의 총의를 모을 수 있는 사회적 역량과 제도적 기반을 갖추었다는 것이다.
아일랜드 모델의 성공은 무엇보다 사회협약이라는 형태의 법·제도적 장치와 합의와 안정에 대한 국민 전체의 공감대가 있었기에 가능했다. 아일랜드에서 첫 사회협약이 체결되었을 때 노조는 정부의 고용정책에 대해 홍보하고, 지역사회와 자원봉사단체까지 나서 협약에 대해 협조하는 등 다수의 국민들이 정책 성공을 위해 아낌없는 동의와 지원을 보여 주었다. 이는 아일랜드의 사회협의체 구성에 있어 상당히 중요한 역할을 수행했다.
우리나라도 노사갈등 해결을 위해서는 국민의 총의를 모을 수 있는 사회적 역량과 제도적 기반을 갖추어야 한다. 현재 대통령 직속 경제사회발전노사정위원회는 노동 및 경제사회 부문의 제도 개선에 집중하고 있으나, 대타협이 파기되고 노조 측이 합의를 거부하는 등 상당한 진통을 겪고 있다. 물론, 지속적인 협상 자체도 의미가 있겠지만 우선적으로 우리 내부에서 ‘사회적 합의’의 공감대를 이끌고 확인하는 작업이 선행되어야 한다.
국민대통합위원회는 대통령 직속 경제사회발전노사정위원회와 함께 합의와 통합에 대한 사회적 공감대를 형성하고 확인하는 것에 초점을 맞춰, 지역합의체나 노사정위원회의 합의 및 이행에 있어 구속력과 각 경제주체의 지원을 유도할 수 있는 사회 전반의 분위기를 조성하는 역할을 수행하고 있다.
둘째, 중장기적이고 체계적이며 구체적인 정책설계가 이뤄졌다는 것이다. 아일랜드 식 지역협의체의 전제조건은 국가 차원의 사회협약(social accords, social compacts)이고 지방자치시스템과 노사관계 전반에 대한 정비 등이 제도 활성화를 위한 필요조건이므로 제도 도입 시 중장기적이고 체계적이며 구체적인 정책설계가 요구되었다. 본 사례의 가장 큰 특징 중 하나는 국가적 협약을 통해 노동시장에서의 책임이 탈중앙화 되었고, 지역으로 그 책임과 권한이 점차 이전되었다는 점이다. 이는 중앙집권적 권력구조를 특징으로 하는 한국의 사례에 매우 현실적인 해결책이 될 수 있는 하나의 방식이다. 그러나 이를 위해서는 사회협약의 체결과 이행이 전제되어야 하는 것이다.
우리나라의 경우, 대통령 직속 경제사회발전노사정위원회의 노력에도 불구하고 통상임금, 근로시간, 임금피크제와 비정규직의 정규직 전환 등을 놓고 수년째 첨예하게 대립하고 갈등만 지속하고 있는 상황이다. 이 외에도 현행 지방자치제도의 근본적인 개혁과 지역협의체 구속력을 강화하기 위한 참여확대, 각 기관 간 중첩될 제도와 권한의 정비 등 상당히 복잡한 문제들이 얽혀 있다.
지역협의체 모델은 기존 지역사회의 정치적 기구의 힘을 약화시키고, 위임받지 않는 일부 계층에게 일부의 행정적 권한 혹은 결정권을 부여한다는 점에서 정치적으로도 상당한 논란을 야기할 수 있으므로 신중하게 검토하여 추진해야 한다.
따라서 지역협의체 모델 도입에 있어 사회협약의 체결과 시민사회의 육성, 법·제도적 개선 등을 포함하는 형태의 장기계획을 세워 통합적으로 관리할 수 있는 시스템이 필요하다 할 것이다.
셋째, 안정적이고 장기적인 자금 공급이 가능해야 한다는 것이다.
지역협의체의 성공을 위해서는 안정적이고 장기적인 자금공급이 전제되어야 한다. 아일랜드의 사례에서는 유럽펀드의 재정지원이 존재했고, 이로 인해 재정위기를 겪고 있던 당시 상황 속에서도 안정적으로 추진이 가능했다.
시스템 정착에 있어 모든 이해관계자가 제도의 안정과 유지를 신뢰할 수 있어야 하는데, 이를 위해서는 재정적인 안정이 필요하다. 지역공동체를 우리나라에 도입할 경우 재정문제를 해결할 수 있는 펀드 형태의 재원을 마련할 필요가 있다.
아일랜드 Cork시의 경우, 지역 은행의 휴먼예금을 ‘지역개발 및 취약계층을 위한 기금’으로 충당할 수 있도록 법제화하여 지금을 마련했듯이 다양한 형태의 장기적인 자금조달이 가능할 수 있는 방안이 필요하다.
넷째, 한국형 지역협의체 모델의 정립이 필요하다는 것이다.
아일랜드형 지역협의체가 노사정지역 파트너십의 도입에 있어 한국으로 하여금 많은 시사점을 주고 있는 것은 사실이다. 그러나 정부조직 구조나
“아일랜드 모델의 성공은 무엇보다 사회협약이라는 형태의 법·제도적 장치와
합의와 안정에 대한 국민 전체의 공감대가 있었기에 가능했다.
또한 중장기적이고 체계적인 정책설계와 안정적이고 장기적인
자금 공급이 있었다는 점도 주효했다.”
지방자치 수준 등을 종합적으로 비교·분석했을 때 한국형 지역협의체 모델을 확립·발전시키기 위해서 추가적인 정책적 연구가 전제되어야 한다.
한국의 지방자치단체들은 짧은 역사와 법·제도적 문제, 재정적 한계 등으로 낮은 수준의 자치 역량을 가지고 있다는 것이 사실이다. 따라서 아일랜드 사례에서처럼 지역협의체가 자원을 통합하고 관련 자료를 수집·분석하며 갈등상황에서 합의를 도출하는 등의 적극적인 역할을 수행할 수 있을 지 회의적인 의견도 존재하는 게 사실이다.
Cork 시의 인구가 20만 명도 되지 않는다는 점 역시 한국의 사례와 맞지 않는 측면이 많으므로 도입에 있어 신중히 고려해야 할 부분이다. 더욱이 지역협의체 구성이 가능할 정도의 인력 풀(pool)이 존재하며, 지역협의체의 적극적인 역할 속에 기존 행정부처와의 충돌을 조정할 수 있는 방안은 무엇인지 그리고 어느 범주까지를 협의체의 구성원으로 포함할 수 있을 지 등에 대한 신중한 접근이 요구된다. 따라서 이탈리아, 일본, 덴마크, 미국 등 지역 파트너십의 우수 사례로 언급되는 사례들에 대한 심도 있는 추가적인 연구와 기존 노사정위원회 제도 운영에 있어 제기된 문제점 등을 종합적으로 고려하여 우리 현실에 맞는 ‘한국형 지역협의체 모델’을 정립할 필요가 있다.
