OECD는 그동안 노동시장정책을 수행할 때도 지역 파트너십이 중요하다는 것을 지속적으로 강조해 왔다. 아일랜드의 Cork City 지역협의체는 OECD 지역경제 및 고용개발부서(Local Employment & Economic Development : LEED)에서 가장 성공한 것으로 꼽히는 지역협의체 사례이다. Cork City가 지리적 위치를 극복하고 안정적이며 견실한 경제성장을 이룬 데에는 지역 파트너십을 통한 꾸준한 노사관리의 힘이 컸다.
  지역 파트너십이란 “지역사회 발전을 위해 지역의 노사정, 시민사회 등 다양한 이해집단들이 동반자로서 상호 이해와 협력에 기초하여 지역 내 여러 경제·사회적 현안들(고용·인적자원개발, 노사관계 갈등 조정, 작업장 혁신, 지속가능발전, 삶의 질 향상 등)을 협의하고 관련 사업을 추진하는 지역 차원의 협력적 거버넌스(cooperative governance)”로 정의될 수 있다(장홍근, 2009: 4).
  아일랜드에서 이러한 지역 파트너십이 성장하기 시작한 것은 1980년대였다. 1980년대 아일랜드는 정치 불안, 경기 침체, 국가재정 위기로 IMF 관리 체제까지 가는 국가적 위기를 경험하면서 범정부적 차원의 정책협의를 통해서 노사 갈등의 협력적 관리방안을 모색하기 시작하여 7차에 걸쳐 사회적 합의를 도출해 나갔다.
  사회적 협약은 초반에는 경제위기에 중심을 두다가 점점 빈곤층 감소를 비롯한 사회 전반의 문제로 폭을 넓히는 방향으로 변화해 왔다. 즉 당면한 경제위기 극복, 성장, 경쟁력 강화에 초점을 두다가, 비정규직노동자 등 사회적 약자들의 이익을 위한 분배와 사회적 형평으로 초점을 옮겨간 것이다. 이러한 사회적 협약의 실행 과정에서 자연스럽게 지역협의체가 형성되고 성장하였으며, Cork City 지역협의체 역시 자신의 역할을 변화시키며 발전할 수 있었다.
  노사 갈등에 대한 사회적 합의를 도출하다 아일랜드는 1960년대까지 노사 간의 사회적 타협이나 협력이 없었다. 그러나 1970년 노사정 3자로 구성된 국가산업경제위원회(NIEC, National Industrial and Economic Council)의 권고로 국가임금합의가 도출된 바있다.
  또한 1980년대 초중반 아일랜드는 정치 불안, 경기 침체, 국가재정 위기로 IMF 관리체제까지 가는 국가적 위기를 경험하면서 ‘아일랜드노동조합회의(ICTU)’를 중심으로 사회적 합의와 노사정 협력이 활발하게 이뤄지기 시작하였다.
  1980년대의 아일랜드는 20%에 가까운 실업률과 숙련 기술자의 해외 유출로 어려움을 겪고 있었을 뿐만 아니라, 아일랜드를 강타한 경제위기로 경기 회복을 위한 활로 모색이 시급한 상황이었다. 이러한 상황에서 아일랜드는 범정부적 차원의 정책협의를 통해서 노사 갈등의 협력적 관리방안을 모색하기 시작하여 사회적 합의를 도출해 나갔고, 점차 사회적 합의가 확대되어 1996년 이후에는 지역공동체와 자원봉사단체에까지 확대되었다. 이러한 사회적 합의는 유럽펀드의 재정적 도움 아래 오늘날 국가적인 사회파트너십을 이루는 근간이 되었으며, 아일랜드의 가격경쟁력, 생산성, 기업투자를 늘리게 됨으로써 튼튼한 경제성장과 경제 안정성에 공헌을 한 것으로 평가되고 있다.
  어떻게 아일랜드는 사회적 합의를 도출해 낼 수 있었을까? 그 구체적인 과정을 살펴보자. 아일랜드는 1987년부터 정부의 정책 자문기구이자 연구기관인 국가경제사회위원회(NESC)를 중심으로 총 7차례의 사회협약을 체결하여 오늘에 이르고 있다. 사회적 협약은 초반에는 경제위기에 중심을 두다가 점점 빈곤층 감소를 비롯한 사회 전반의 문제로 폭을 넓히는 방향으로 변화해 왔다. 즉 1987년의 대타협 이후 제3차 사회적 합의 시까지는 아일랜드의 당면한 경제위기 극복, 성장, 경쟁력 강화에 초점을 두었으며, 1997년 ‘파트너십 2000’ 이후 비정규직노동자 등 사회적 약자들의 이익을 위한 분배와 사회적 형평으로 초점을 옮겨간 것이다. 사회적 협약의 상세 내용은 다음과 같다.
  제1차(1987~90년) 사회적 협약인 국가 회복을 위한 프로그램(The Programme for National Recovery : PNR)은 공화당 소수정부 하에서 안정된 거시경제적 틀을 마련하는 것을 목표로 1973년 설립된 국가경제사회위원회(NESC)를 통해 노사정농이 중앙교섭을 추진했다.
  제2차(1991~94) 사회적 협약인 경제적·사회적 진보를 위한 프로그램(The National Programme for Economic and Social Progress : PESP)에서는 공화당과 진보민주당의 연정하에서 임금인상 억제와 재정 보상, 저임 노동자 보호, 합의에 기초한 국가 수준의 임금정책, GNP대비 부채율 경감, 지역동반자 정신 제도 설립 등에 합의했다.
  제3차(1994~96) 사회적 협약인 경쟁력과 일을 위한 프로그램(The Programme for Competitiveness and Work : PCW)은 공화당과 노동당의 연정하에서 임금억제정책을 지속하는 가운데 적극적 노동시장정책을 추진했다.
  제4차(1997~2000) 사회적 협약인 ‘파트너십 2000’은 아일랜드통일당과 노동당, 진보민주당의 무지개연정을 통해 생산성과 결부된 지역교섭 확대, 사회적 파트너십 참여 확대, 사회적 배제 해소, 기업 수준으로 파트너십 확대 등을 추진했다.
  제5차(2000~2002) 사회적 협약인 번영과 형평 프로그램(PPF)은 공화당과 진보민주당 연정을 통해 임금인상 억제 기조를 유지하는 가운데 공공부문과의 임금 형평성 조율, 아동수당과 연금 인상 등을 시행했다.
  제6차(2003~2005) 사회적 협약인 지속적인 진보(SP)에서는 임금인상 자제, 주택공급 확대와 인플레 억제, 법정 정리해고 수당 및 최저임금 인상 등에 합의했다.
  제7차(2006~2015) 사회적 협약인 ‘2016년을 향하여’ (Towards2016 : Ten-Year Framework Social Partnership Agreement 2006-2015)는 10년에 걸친 장기 전략적 사회협약으로 국가장기발전협약에 걸맞게 거시경제, 인프라, 환경 및 사회정책(제1부), 임금, 작업장, 노사관계, 고용권리와 의무(제2부) 등 포괄적인 영역에 걸쳐 아일랜드 경제 사회정책 방향을 제시했다.
  이처럼 7차에 걸친 사회적 협약을 통해 아일랜드는 노사 갈등에 대한 사회적 대타협을 이룰 수 있었던 것이다.

 

사회적 합의 속에서 지역협의체가 형성되다

  아일랜드는 사회적 합의 실행 과정에서 자연스럽게 지역협의체가 형성되었다. 특히 제1차 사회적 협약부터 제3차 사회적 협약의 실행 중에 지역협의체가 형성되고 확대되어 나갔다. 그 구체적 과정은 다음과 같다.
  첫째, 국가 회복을 위한 프로그램(The Programme for National Recovery : PNR)실행 단계이다.
  국가 회복을 위한 사업(1987~90년)은 실업문제와 경제를 활성화하고 사회 발전을 위한 실험적 성격을 가진 사회적 합의였다. 당시 사회적 합의로 아일랜드의 국가채무가 급감하고 인플레이션이 안정되는 성과를 거두었다. 노조에게는 임금이 인플레이션 범위 안에서 중앙기관의 조정에 의하여 인상되는 것을 받아들이게 하였고, 그 보상으로 정부는 일반 직장인들의 세금 부담을 줄이면서 복지예산을 줄이지 않기로 약속하였다. 사회적 합의의 이행 과정에서 노조는 실업대책으로서 집중 홍보에 나섰고 지역단체, 자원봉사단체에서도 적극적인 지지와 참여를 보였다.
  이 합의는 사회협의체 성공을 국민들에게 가시화하였고, 노동위기 해소를 위한 사회협약에 대한 국민적 공감대가 형성되는 계기가 되었다. 당시, 지역사회는 도농을 가리지 않고 장기실업자, 낮은 교육률, 이민 등이 매우 심각하게 나타나고 있는 위기상황이었는데 사회적 협약을 통해 이러한 갈등을 넘어갈 수 있었다.
  둘째, 경제적·사회적 진보를 위한 국가 프로그램(The National Programme for Economic and Social Progress : PESP) 실행 단계이다.
  제2차 사회적 협약인 경제적·사회적 진보를 위한 국가 프로그램(1990~93년)은 지역별 문제 해결에 초점을 맞추어 지역협의체가 12군데 시범지역에서 도입되었으며, 지역에 기반을 둔 장기실업 해결 방안이 중요한 주제로 포함되었다. EU 펀드 국제지역개발기금의 후원을 통해 시작된 이 사업은 12개 지역에 있는 비영리 회사가 조건에 따라 제한적으로 참여하였다. 또한, 비영리회사 형태의 지역협의체들의 임무는 주 산하기관과 협력 및 불이익을 받는 집단과의 미팅에 집중되고 감독관으로 지역사회 대표가 포함되었다.
  Area Development Management Ltd(지역발전 관리회사)도 이 시기에 지역협의체의 설치와 협력, 그리고 기금의 분배와 감시를 위해 설립된 것이다.
  셋째, 경쟁력과 일을 위한 프로그램(The Programme for Competitiveness and Work : PCW) 실행 단계이다.
  제3차 사회적 협약인 경쟁력과 일을 위한 프로그램(1994~96년)은 실업에 대한 지역 역할을 강화하였으며, 본격적인 지역협의체 시대를 열었다. 이 계획에는 그동안 사용되었던 방법에다 추가로 범위의 확장이 있었는데, 지역 일자리 창출, 지역 고용계획 등이 포함되었다. 특히 기본적인 목표는 장기 실업자에 대한 고용서비스를 확장·강화·통합하는 것이었다. 또한 청소년들이 학교를 일찍 떠나거나 학력을 갖추지 못함으로써 사회 전체에 노동력 저하를 가져오는 상황의 개선이 주요 주제로 추가되기도 했다.


지역 파트너십, 비전과 책임을 공유해 나가다

  아일랜드 지역 파트너십의 흐름을 세부적으로 살펴보면 초기의 ‘지역발전관리회사(ADM Ltd)’ 체제에서 ‘지역발전위원회(CDB)’ 체제로 변화해 온 것을 알 수 있다. 이는 그간의 시간이 지역 파트너십의 시행착오를 수정하는 과정임과 동시에 아일랜드 지역 파트너십이 성장해 온 과정이었음을 말해 준다.
  우선 지역발전관리회사(Area Development Management Ltd) 시기를 살펴보자.
  이 시기에는 EU가 재원을 제공한 초기의 프로그램인 CSF(Community Support Framework, 1994~1999) 하에서 ‘지역 도시 및 농촌 발전을 위한 운영 프로그램(Operational Programme for Local Urban & Rural Development, OPLURD)을 추진하면서 38개 지역에 지역 파트너십 회사를 형성하였다. 이를 중심으로 지역발전을 꾀하는 다양한 방식이 시도되었다.
  38개의 지역 파트너십 회사들은 이들의 조정기관인 지역발전관리회사(ADM Ltd)에 매년 전략기획서를 제출하고 그 승인에 따라서 연간 60만 아일랜드 파운드(IR￡)를 받아 사업을 수행했다.
  지역발전 관리회사는 지역의 경험에 대해 기술적 지원을 통해 지역의 경험을 확대·증진하고, 좋은 사례를 발굴·촉진하며, 전국 정책의 전개를 공지하는 역할을 담당하였다. 각 지역 파트너십의 이사회는 노조, 사용자단체, 공공서비스전달기관, 지역공동체/시민조직(voluntary organizations) 등으로 이루어진 3자주의 구조를 가졌고, 아무도 다수가 되지 못하게 하여 특수이익이 지배할 수 없게 했으며, 결정은 합의(만장일치)에 의해 이루어지도록 하였다.
  지역발전 관리회사는 정부로부터 독립적인 민간회사이지만 정부정책의 범위 내에서 자율성이 주어졌으며, 지역 파트너십과 중앙정부 간의 매개 역할을 담당하였다. 즉, 정책과 절차에 대한 대화를 촉진하고 파트너십을 보호하는 역할을 수행하였으며, 중앙정부는 지역발전 관리회사가 지역 파트너십 기관들에게 재정을 분배하는 역할에 간섭하지 않았다.
  각 지역 파트너십은 중앙정부가 관장하는 정책에 대해 조정과 평가를 개선하고 효과적인 서비스 전달을 보증함으로써 중앙정부의 정책 형성 및 전달 과정에 기여하였다.
  그러나 지방정부가 파트너십 이사회에 공식적으로 포함되지 않았으며, 이로 인해 지방정부, 파트너십기관, 중앙정부기관 간의 긴밀한 조정 필요성이 제기되었다. 즉 각자가 독립적으로 기능하기 때문에 지역에서의 공유된 전략적 비전을 갖지 못하게 됨으로써 효과성이 약했다는 평가가 존재했다.
  다음으로 지역발전위원회(County/city Development Board) 시기를 살펴보자.
  1996년 “더 나은 지방정부-변화를 위한 프로그램(Better Local Governmentprogramme for Change)"에서 지역 차원의 공공서비스 전달에 대해 지역공동체 및 그 대표의 발언권을 보장하고, 지방정부와 다른 지역기관들 간의 파트너십을 통해 공공서비스 전달 효율성을 높일 것이 지적되었다. 1998년, 1999년에는 ‘지방정부와 산하단체의 통합에 관한 태스크포스 보고서’, ‘토대를 준비하며’ 등의 보고서를 통해 지역발전위원회 체제가 구체적으로 검토되어 실행에 옮겨졌다.
  지역발전 관리회사 체제에 비해 지역발전위원회 체제는 ① 지방정부의 공식적 참여, 중앙정부의 적극적 뒷받침 등을 통한 공공부문 책무성의 증진, ② 지역공동체 등 이해당사자 참여의 확대 등 민주성의 증진 ③ 목적성, 화폐적 가치 창출 등 효율성과 목표관리의 강화 등이 개선되었다.
  지역발전위원회는 지역발전 관리회사에 비해 증대된 역할을 가졌다. 공적기금에 의해 지역에 제공되는 모든 공공서비스 전달이 지역발전위원회의 결정과 조정을 통해 이루어지도록 하였으며, 여기서 지역발전위원회는 각 지역에서 합의된 ‘비전’과 전략을 기획·감독하는 일을 담당하였다.
  한편, 지역발전위원회의 지배구조를 보면 지자체, 지자체 산하단체, 중앙정부기관, 사회적 파트너 등 4부문 조직의 대표들로 구성되어 있으며, 공공기관의 위상을 지니기 때문에 의장은 지자체에서 맡았다. 이렇게 정책책임자, 서비스전달기관, 그리고 지역네트워크 등이 망라되고, 그 수행 책임이 공공부문에 부여되었고, 목표관리(MBO)에 의한 관리가 시도됨으로써 책임성,
민주성, 효율성 등이 새롭게 강화되었다는 평가를 받았다.