영국

지역 갈등은 지역 사회가
스스로 해결해 나가야!

“다양한 집단의 차이를 인정하고
경제적 불평등의 해결에만 집중하면 된다.”
VS
“차이보다 상호 교류가 중요하다.
지역사회가 교류를 통해 사회통합을 이뤄야 한다.”

 

DCLG, 지역사회에 주목하다

  DCLG는 사회통합을 이루기 위해서는 지역사회 내에 존재하는 공동체 간 혹은 사회집단 간 불평등과 불리한 처지를 발견해 내고 치유하는 것이 가장 중요하다고 보고 다양한 정책 추진을 모색했다. 지역사회가 직면한 불평등 문제를 새롭게 발견하고 이를 해소하는 데에 집중한 것이다.
  공동체, 지역사회마다, 또 사람들마다 중요하다고 생각하는 불평등과 가치가 다를 수 있으며, 나아가 불평등이 단순히 경제적 문제에만 있는 것은 아니다. 그러나 과거의 통합정책은 경제적 불평등이 모든 다른 불평등의 근본 원인이라는 관점을 취함으로써 경제적 불평등 해소 프로그램에 집중해 온 경향이 있었고, 그 결과로 다문화주의 사회통합정책은 다양한 갈등을 해소하는 데 한계가 있었다. 또 다문화주의 정책은 공동체들에 대한 일반적인 차별과 불평등을 예방하려고 노력하여 왔으나 지역사회 맥락에서 불평등을 발견하여 해소시키는 것에는 주목하지 못했다.
  그래서 DCLG는 지역사회 내 존재하는 다양한 불평등과 지역사회가 생각하고 있는 불평등을 발견하는 것에 일차적 목표를 두고, 일반적인 관점에 의해서가 아닌 지역 사회적 맥락에서 불평등의 문제를 해결해 나가고자 했다.
  지역사회의 현실 속에서 공동체 간 불평등과 그들의 불리한 처지에 초점을 맞춰 자발적 참여를 통해 스스로 문제를 해결하는 다양한 프로그램을 발전시켜 나간 것이다.
  물론 소외된 공동체가 있다고 해서 통합사회가 아닌 것은 아니다. 모든 사회는 항상 소외되고 박탈된 공동체를 가지고 있으나, 핵심이라고 생각하는 불평등과 차별을 의제화하여 예방하고 기회의 평등을 제고시키는 프로그램들을 만들어 실천하는 것이 중요한 것이다. DCLG는 이러한 관점에서 사회통합정책을 추진해 나갔다. 


통합과 상호작용 프로그램의 도입

  DCLG는 지역사회가 직면한 핵심 불평등을 발견하고 이를 해소할 수 있는 상호작용 프로그램을 만들어 시행할 것을 권고했다. DCLG는 지자체 수준에서 배경이 다른 분리된 공동체들 사이의 의미 있는 진정한 상호작용을 촉진시키는 다양한 프로그램 개발과 실행을 촉구해 왔다. 상호작용프로그램을 통해 이해당사자의 정책참여와 사회적 대화의 장이나 절차를 마련하고 서로에 대한 이해를 높이고 편견을 해제하기 위해서였다.
  상호작용 프로그램은 2003년경부터 지역사회에 기초해서 영국 전역에 도입되었다. 예를 들어 DCLG의 권고에 따라 일부 지방정부는 지역사회 내 종교간 대화 프로그램을(영국 마을교회의 타 종교에 대한 개방과 시설 이용 등등) 운영하여 지역사회 내 종교 갈등해소와 사회통합에 기여하였다.
  대부분의 상호작용 프로그램은 이해당사자, 지방정부 그리고 시민단체들이 자발적으로 지역특성에 맞게 개발해 왔다. 이러한 자발성은 다시 상호작용을 촉진하여 사회통합에 기여하게 되었다.
  상호작용 프로그램의 또 다른 예로, 서로 다른 배경을 가진 학생들을 함께 어울리게 하는 짝꿍프로그램(school twinning programmes)이 있다.
  DCLG, 교육부, 지자체, 지자체 의회, 학부모 단체, 인종단체, 교육단체, 전문가 등이 결합하여 이 프로그램 을 운영하고 있다.
  또한 DCLG는 ‘고립된 사람들을 연결시키는 프로그램(networking programme)’을 도입했다. 네트워킹에 있어 가장 중요한 것은 사회적으로 배제되거나 소외된 사람들을 끌어들이고 이들을 사회주류 집단과 연결시키는 것이다. 사람들 사이의 연결과 관계는 인간 복지와 안녕(welfare and wellbeing)에 있어 가장 중요한 기제이다. 하지만 현대인은 가족이나 주변 몇몇 친구들에게만 친밀한 관계를 맺은 채 바쁜 삶을 살아가고 있다. 대부분의 사람들은 시간이 없어서 옆집에 누가 사는지조차 알지를 못한 채 심지어 집안이나 가족에서조차 고립되어 홀로 살고 있는 경우도 있다. 이러한 원자화된 고립된 삶은 일상적으로나 구조적으로 모든 사회문제와 갈등의 근원으로 작용하고 있으며, 공동체나 사회의 근본을 흔드는 문제로 비화되고 있다.
  최악의 경우 고립된 개인이나 집단은 소속되어 있지 않거나 친밀감을 느끼지 않는다고 생각되는 사람이나 집단들에 대해 적대감을 가지게 될 수도 있고 종종 반사회적 행동으로 이어진다. 특히 가족이나 공동체로부터 고립된 청소년들은 음주와 폭력 등 일탈에 쉽게 노출되고, 공공기물 파괴(vandalism)등 반사회적 성향을 가지게 되며, 외국인 혐오증 등 극단주의에 쉽게 빠지게 된다. 그렇기 때문에 고립을 탈피할 수 있는 프로그램(참여 협력 이해증진을 위한 여가 오락 활동이나 사회적 행사(마을 축제, 재능교환, 자원봉사 등))을 만들어 실행하는 것이 중요한 것이다.


심각해지는 청소년 음주, 어떻게 해결하나?

  술로 인한 범죄와 반사회적 행동이 영국 전역에 광범위하게 발생해 왔다.
  경기침체, 실업, 가족해체, 공동체적 규범의 약화 등으로 알코올과 약물남용에 대한 의존도가 증가했고, 다시 알코올문제는 사회적 불안요인으로 작용하여 공동체와 지역사회의 질을 저하시키는 악순환이 계속되었다. 알코올 관련 범죄 비용은 건강피해, 폭력, 범죄, 기물파괴, 쓰레기 투기와 청소 비용 등 연간 80억 ~ 120억 파운드에 달하는 것으로 추정되었고, 이런 상황 속에서 광범위하게 확산된 알코올문제와 연관된 피해를 해결하기 위한 사회적 대책이 즉각적으로 요구되었다.
  특히 청소년 음주 관련 비용이 상당 부분을 차지하고 있는 것으로 분석되었고, 청소년 음주폭력과 기물파괴(vandalism)는 영국의 거리문화를 위협하는 주요한 사회적 문제로 대두되었다. 또한 정치적으로 청소년 문제는 극

 

“청소년 알코올문제를 새로운 방식으로 접근하고 해결하기 위하여 영국정부는
1백만 파운드의 특별 기금을 조성하기로 결정하였다. 청소년의 알코올 남용
문제를 해결하여 활기 넘치고 더 안전한 지속가능한 공동체를 만들고자 한 것이다.”

단주의와 극우세력을 강화시키는 자양분 역할을 하여 지역사회 내에서 갈등을 증폭시키는 요인으로 작용하고 있었다.
  청소년 음주와 이와 연관된 문제들은 단순한 개인의 일탈의 문제가 아닌 가족, 학교, 보건, 치안, 경제(알코올산업 및 술집) 등의 문제와 결합되어 복잡한 양상을 띠었다. 따라서 일회적 문제나 관련자의 개별적 처벌의 문제가 아니라 지속적이고 장기적인 사회적 과제가 되었다.
  청소년 알코올문제를 새로운 방식으로 접근하고 해결하기 위하여 영국정부는 1백만 파운드의 특별 기금을 조성하기로 결정하였다. 50만 파운드를 2012/13과 2013/14 각 회계연도에 배정하고, 지자체 간 경쟁 입찰을 통하여 선정된 지역과 프로젝트에 2년간 총 9만 파운드를 지원하기로 한 것이다.
  이 알코올펀드의 목적은 기본적으로 청소년의 알코올 남용 문제를 해결하여 활기 넘치고 더 안전한 지속가능한 공동체를 만드는 데 있었다. 또한, 알코올펀드는 알코올문제와 연관된 쟁점을 해결하기 위하여 지역사회가 지역사회의 특성에 적절한 지속가능한 공동체의 기반을 만드는 방법과 정책들을 개발하고 발전시킬 기회를 제공해 주었다.


DCLG의 알코올펀드(Alcohol Fund) 프로젝트

  알코올펀드 프로젝트는 중앙정부가 지역사회에 인센티브를 부여하여 지역사회 스스로가 당면한 청소년 음주와 일탈을 해결하여 지역사회 통합을 이루어 지역사회의 지속가능성을 높이는 것이었다. DCLG가 제안한 알코올 펀드는 그 프로젝트를 수행하기 위하여 두 가지 정해진 절차를 준수하는 것을 특징으로 했다.
  첫째, 지역주민들이 참여하는 협력적 운영(partnership working) 방안이 필수적이었다. 지역의 사회집단, 지역주민, 지역기관(경찰, 병원 등), 청소년, 주류소매상 등이 어떻게 참여할 것인가에 대해 상세한 계획을 수립하고 설명했다.
  둘째, 주민참여예산제(participatory budgeting)를 시행하여 예산을 편성하도록 했다. 이는 지역주민들이 지역사회가 가지고 있는 청소년 음주 문제를 가장 잘 알고 있고 이러한 문제점들을 해결하기 위해서 적절한 자원 배치와 실천적 전략을 수립할 수 있기 때문이었다.
  이 두 가지를 요구한 배경에는 청소년 음주문제를 해결하기 위해서는 거버넌스 구축을 통해 장기적이고 지속적으로 접근해야 한다는 판단이 깔려 있었다. 즉 문제의 공동체적 해결, 주민참여와 관심, 거버넌스의 구조화를 통해 청소년 음주문제를 해결할 수 있다고 보았다.
  주민들의 참여, 지자체와 공공기관, 사회집단들의 참여를 활성화시키고 관심을 지속시킬 틀을 유지하기 위하여 예산투여와 같은 통상적 방식이 아닌, 펀드를 조성하여 가외의 인센티브를 주었던 것이다.
  또한, DCLG는 자자체에게 알코올펀드 프로젝트 추진의 결과로 최소한 2가지 이상의 기대효과를 요구하였다.
  첫째, 프로젝트 추진의 결과로서 반사회적 행동의 감소가 직접적으로 가시화되어야 하고, 가능한 양적 결과로 명시되어야 했다.
  둘째, 나아가 지역사회 내에 과거보다 더 강화된 파트너십의 발전이 나타나야 했다. 적절한 관련 기관이나 집단과의 제휴와 협력이 분명히 나타나야 하고, 관계의 발전이 이루어지고, 지자체, 경찰, 병원, 학교, 술집, 주류판매소, 양조업자, 지역시민단체 등의 참여도와 이들 사이의 관계 강화가 나타나야 했다.
  이러한 두 가지 기대효과를 요구한 것은 청소년 음주문제를 지속적이고 장기적으로 다루기 위해서는 정부의 특별한 지원과 관심이 없더라도 지역사회가 거버넌스를 구축하여 청소년 음주문제를 해결해야만 한다고 보았기 때문이다.


지역사회 스스로 청소년 알코올 문제를 해결

  DCLG는 지자체를 대상으로 공개경쟁 입찰을 통해 알코올펀드 프로젝트를 공모하였다. 이 입찰에 110개의 지자체 기관들이 프로젝트 제안서를 제출하였고, 이중 20개 프로젝트가 선정되었다. 프로젝트 선정기준은, 명확한 파트너십 활동, 기존 거버넌스나 운영위원회의 활용, 목적의 명확성, 명확한 예산 지출 내역, 지속가능성(프로젝트가 끝난 후에도 활동이 지속될 것임을 보장할 것), 가능한 한 많은 지역사회 공동체들의 참여, 모니터링 체계(프로젝트의 진전 상황을 DCLG에 보고하고 협의) 등이었다. 알코올펀드 프로젝트 활동의 주요 내용은 다음과 같았다.

● 교육과 의식 고양 활동: 일반 청소년 대상 교육 활동 등
● 청소년 대상 활동 : 봉사활동과 술에 대한 관심을 분산시키기 위한 기분전환 활동(취미나 운동 등)
● 음주 청소년 대상 활동 : 알코올의 오남용 문제를 격고 있는 청소년들을 위한 목적 의식적 활동
● 중독자와 주취자에 대한 집중적 활동
● 경찰 주도의 활동 방안
● 책임 있는 주류 판매
● 데이터의 사용과 정보 공유


  모든 알코올펀드 프로젝트는 지역사회 공동의 문제를 해결하기 위하여 지역공공기관, 시민단체, 지역주민, 기업들이 함께하고 제휴(partnership)관계를 맺으면서 추진되었다. 제휴활동을 통해 문제가 있는 취객(청소년 등)을 찾아내고, 공동체 봉사활동을 조직화하고, 위탁서비스를 제공하는 등 공동 봉사활동을 수행하였다. 예를 들어 버밍햄은 지역 술집들이 프로젝트의 프로그램에 참여하도록 권유, 지역 술집과 결합하여 청소년 음주문제에 대한 대응책을 논의하기도 했다.
  또한, 뉴카슬에서 경찰, 병원, Trading Standards, Environmental Health 등 관계 기관이 협력하여 신규 주류 판매점에 대한 허가를 어렵게 하기도 했고, 호샴에서 Horsham District Council, YMCA, Horsham Matters 등의 주도하에, 양조장, 로터리 클럽, 경찰, 건설회사, 은행 등을 동참시켰고, 자금과 시간을 제공받아 프로젝트를 추진하기도 했다.
  이렇게 알코올펀드 프로젝트를 추진한 결과, 일부 지역에서 가시적인 성과가 나타났다. 우선 버밍행 시의회 조사에서 84%가 취객과 걸인이 훨씬 적어졌다고 응답했고, 베리의 3개 구에서 반사회적 행동이 감소했다고 보고했다. 베리 타운센터 지역에서는 반사회적 행동이 34% 감소했다고 보고했고, 메이드스톤에서 구급차 요청이 줄어들어 약 25만 파운드를 절약하였다. 경찰은 프로젝트 추진 결과로 음주로 인한 반사회적 행동에 대한 주민들의 불평이 40% 감소했다고 보고했다.
  한편, 알코올펀드 프로젝트 수행에 있어 대부분의 프로젝트는 주민참여예산제를 충분히 적용하였는데, 이를 통해 공동체 참여가 도전할 만한 가치가 있다는 것을 배우게 되었고, 참여자들 스스로 프로젝트가 어떻게 수행되는 가를 학습할 수 있었다고 말했다. 그러나 다양한 프로젝트들을 관리하기 위해 필요한 시간을 충분히 확보하지 못했고, 프로젝트의 재무관리와 보고서 작성 계획을 충분히 고려하지 못한 점, 지역 거버넌스가 적절히 기능하기 보다는 몇몇 열성적 활동가 중심으로 프로젝트가 운영된 점 등은 개선할 필요가 있다.

 

“모든 알코올펀드 프로젝트는 지역사회 공동의 문제를 해결하기 위하여
지역공공기관, 시민단체, 지역주민, 기업들이 함께하고 제휴(partnership)
관계를 맺으면서 추진되었다.”

알코올펀드 주요 프로젝트 추진 실적





지역 갈등 해소, 영국에서 배운다

  영국 정부는 사회통합정책을 추진하는 데 있어 여러 시사점을 준다.
  첫째, 지역사회 문제를 지역사회 스스로 해결하도록 이끌었다.
  2000년 초반 이후 영국의 사회통합정책의 초점은 중앙정부 주도라기보다는 지방정부와 시민사회 주도로 갈등해소와 사회통합을 이루는 것으로 변화하게 되었다. 중앙정부는 사회통합정책의 수립과 방향성만을 제시하고 지자체 스스로 사회갈등을 해소하는 방향으로 변화한 것이다. 이는 지역사회의 일은 지역사회가 가장 잘 알고 있고, 해결책 또한 지역적 맥락 속에서 적절히 강구될 수 있다고 보기 때문이었다.
  이를 위해 영국정부는 분권화를 통해 지방정부에 권한을 이양하고 자율성을 보장하여 왔다. 확대된 자율성을 바탕으로 지방정부는 거버넌스를 구축하고, 여기에 지역주민과 이해당사자들을 참여시켜 상호작용 프로그램을 만들어 지역사회 문제를 스스로 해결하도록 했던 것이다.
  둘째, 당사자 참여를 통한 지역 문제 해결이라는 점이다.
  알코올펀드 프로젝트의 기본 원칙은 참여와 공동체적 협력, 즉 지방정부를 필두로 관련 공공기관, 시민단체, 기업, 일반시민, 지역주민의 참여를 통해 청소년 음주문제를 해결하는 것이었다. 가능한 한 많은 지역사회 내의제 단체들과 이해당사자의 참여를 통한 문제해결이라는 점에서 과거의 관 주도의 문제해결 방식과는 다른 특징을 가지고 있었다.
  특히, 주민참여예산제를 실시하였다. 이는 주민 혹은 참여자 스스로 예산계획을 수립하고, 정부나 지자체가 수립한 예산안을 보다 적절한 곳에 재배치할 수 있게 하여 참여자들이 자율적으로 활동할 수 있도록 하는 것으로, 이를 통해 주어진 기금의 투명성이 확보되어 지자체에 대한 신뢰가 높아지는 효과를 거두기도 했다.
  궁극적으로 사회문제나 청소년 문제는 지속가능성과 거버넌스가 핵심이다. 알코올펀드 프로젝트는 프로젝트가 끝난 후에도 해당 지자체와 거버넌스가 지속적으로 청소년 음주문제를 다루어야 한다는 점을 강조하고 있다.
  거버넌스와 파트너십 구축을 통하여 지역사회 공동으로 청소년 음주문제에 대한 해결책을 모색하고 있다.
  또한, 펀드를 만들어 사업을 추진하는 방식에 주목할 필요가 있다. 기본적으로 지자체나 제 조직들은 주어진 예산 안에서 주어진 사업이나 역할을 수행하는 경향이 있다. 문제해결을 더 공격적으로 하고, 역할강화 및 관심의 촉발을 위해서는 특별한 유인요인이나 동기부여가 필요할 것이다. 그러한 의미에서 펀드 방식은 효과적인 방법이 될 수 있다.
 

“중앙정부는 사회통합정책의 수립과 방향성만을 제시하고 지자체 스스로
사회갈등을 해소하도록 했다. 지방정부가 거버넌스를 구축하고 지역주민과
이해당사자들을 참여시켜 상호작용 프로그램을 만들어 스스로 문제를
해결해 나가도록 했다.”