영국

지역 갈등은 지역 사회가
스스로 해결해 나가야!

“다양한 집단의 차이를 인정하고
경제적 불평등의 해결에만 집중하면 된다.”
VS
“차이보다 상호 교류가 중요하다.
지역사회가 교류를 통해 사회통합을 이뤄야 한다.”

 

  영국에서는 1990년대 이후로 사회통합의 필요성이 대두되기 시작했다. 탈산업화, 신자유주의 세계화, 장기간의 경기 침체 등의 영향으로 형성된 사회 하층계급이 정상적인 삶의 기회를 박탈당한 채 사회 분리가 고착화되어 감에 따라 갈등을 넘어 사회통합을 이끌어갈 실질적인 정책이 필요하게 된 것이다.
  이러한 자각에 따라 사회통합기구가 생겨나기 시작했는데 가장 대표적인 것이 DCLG(Department for Communities and Local Government)이다. DCLG는 수많은 사회통합정책을 추진해 온 대표적인 사회통합부처로서 현재 대부분의 지방정부는 DCLG의 사회통합정책의 가이드라인을 따르면서 지역사회 내에서 발생하는 갈등을 해소함으로써 지역사회의 통합을 성취하고 있다.
  지역사회는 갈등 해소의 실천적 단위이며, 지역사회에 산적한 갈등 문제와 핵심 사안은 지역사회가 가장 잘 알고 있게 마련이다. 그렇기 때문에 중앙정부 주도의 일률적 사회통합정책은 실패하기 쉽다. 이러한 취지에서 현재 DCLG는 대부분의 사회갈등 해소 정책 수립과 방향성을 제시하고 있으며, 지자체는 DCLG의 가이드라인에 따라 지역이 직면한 다양한 갈등의 해소를 모색하고 있는 것이다.
  영국 사회에서 가장 심각한 사회 문제 중의 하나는 청소년 문제였다. 청소년 문제는 경제위기, 실업, 저임금, 가족해체 등의 문제와 연관되어 학교 이탈, 일탈, 비행, 음주, 임신, 낙태 등의 문제로 이어지곤 했다. 특히 청소년 음주나 약물 남용은 다른 청소년 문제의 원인이 된다는 점에서 더욱 심각했다. 이에 영국정부는 지방정부 및 시민사회와의 협력적 관계 속에서 청소년 음주문제를 집중적으로 다루고 해결하기 위하여 100만 파운드의 ‘Alcohol Fund’를 조성하였다. 지자체 간 경쟁입찰이라는 방식을 통하여 지방정부나 시민사회에 인센티브를 주어 문제해결의 동력을 강화하는 방식으로 추진되었다. Alcohol Fund의 사례는 어떻게 정부, 지자체, 시민사회가 협력체계를 구축하여 청소년 음주라는 지역사회 문제를 해결해 나가는가를 잘 보여준다.


사회하층계급, 사회로부터 분리되다

  영국에서는 탈산업화와 신자유주의 세계화 그리고 장기간의 경기침체의 영향으로 사회하층계급(underclass)이 출현했다. 실업, 비정규 노동, 노숙인, 이주민 문제가 사회갈등의 중심으로 등장하였고, 이와 연관되어 가족해체, 청소년 문제, 약물남용, 10대 임신, 범죄 등등 각종 사회문제가 증가하였으며, 1990년대 이래로 이러한 사회집단들이 영국 주류사회로의 진입이 어려워지고 정상적 삶의 기회가 축소되면서 ‘사회하층계급’으로 고착화되는 현상이 나타난 것이다. 이들 사회하층계급은 기존 주류 사회로부터 분리되어

 

“사회하층계급이 사회문제와 갈등의 진원지가 되자, 사회하층계급을 방치해 둘 것이 아니라
다시 주류 사회에 통합시켜 정상적인 삶을 살 수 있도록 하는 ‘사회통합정책’이 필요하게 되었다.”

  자신들만의 생활방식을 보였고, 정상적인 삶의 기회를 박탈당한 채 사회로부터 밀려나 사회와의 연결고리가 끊겨 버렸다.
  사회하층계급의 분리된 삶이 영국사회에서 일상적인 사회상으로 굳어지고 사회문제와 갈등의 진원지가 되자, 사회하층계급을 방치해 둘 것이 아니라 다시 주류 사회에 통합시켜 정상적인 삶을 살 수 있도록 하는 ‘사회통합정책’이 필요하게 되었다.
  이에 영국 정부는 1990년대 이후 다양한 종류의 사회통합정책을 발전시켜왔다. 사회하층계급의 출현에 영향을 주는 사회문제에 대한 구조적이고 체계적인 접근의 필요성을 자각하고, 사회문제 각각에 대해 정부부처별로 수십 개의 해결책과 정책방안을 수립하여 시행했다.
  그러나 각각의 사회문제가 서로 복잡하게 얽혀 있었기 때문에 부분적이고 현상적인 접근을 통한 문제해결로는 한계가 드러났고, 동시에 많은 예산이 지출되어 왔음에도 불구하고 정책적 실효성이 의문시 되는 등 많은 한계에 부딪쳤다. 예를 들어 10대 청소년이고, 이혼 가정이고, 학교 중퇴자이고, 노숙자이고 약물 중독자에 대해 부처별로 관련정책을 수립하고 문제해결을 시도하였으나 그다지 효과를 거두지 못하는 현실을 발견하게 된 것이다. 정책적 초점과 목적이 다르고 업무가 중복되어 투입 대비 결과물이 효과적이지도 못했고, 심지어 청소년 문제가 오히려 심화되어가는 경향을 노정하기까지 했다.
  그러자 사회문제와 갈등을 사회통합적 관점에서 해결하기 위하여 범정부적인 차원에서 정책적으로 부처별 지역별 협력적 대응방안이 모색되어야 한다는 주장이 공감대를 얻기 시작했다. 사회적 배제와 사회통합을 체계적이고 종합적으로 다루고 조율할 정부기관의 필요성을 자각하게 됨에 따라 사회통합기구 설치에 대한 사회적 공감대가 형성될 수 있었다.


본격적인 사회통합정책의 시작, DCLG

  2010년 보수당과 자유당 연립정부는 사회통합을 체계적으로 다루기 위하여 ‘시민사회부(Office for Civil Society)’를 설립하였다. 기존에 존재하였던 ‘Office of the Third Sector와 Social Exclusion Task Force’를 해체하고 그 기능을 흡수하여 새로이 ‘시민사회부’를 설립한 것이다. 시민사회부는 Big Society Agenda, 시민봉사와 청소년 정책, 사회적 행동, 시민사회 지원, 사회적 기업과 사회적 투자 등의 업무를 주로 수행하였다.
  한편 1999년 ‘Minister for Social Exclusion’가 총리실 외부기관으로 설립되었고, 2006년 정식 정부 부처의 지위를 획득하였다. 주요 업무는 사회적 배제와 통합을 전문적으로 다루는 것이었다. 특히 지역 간, 지역 내, 인종 간 갈등 해소와 통합에 초점을 맞추고, 지방정부 내, 지방정부 간 그리고 정부부처 간 정책 조율을 통해 사회갈등을 해소하고 사회통합을 성취하고자 하였다. 그러나 2007년 노동당 정부에 의해 해체되었다.
  현재 대표적 사회통합기구로서 기능하고 있는 ‘Department for Communities and Local Governments(DCLG)’는 2006년에 설립되었다. 원래 2001년에 설립되어 부총리실 산하에 있었으나 2002년 부총리실이 교통, 지방자치부의 기능을 흡수하여 독립 부처가 되었다. 그러나 조직을 확대했음에도 불구하고 새로운 가치와 비전을 제시하지 못하고 있다는 평가를 받음에 따라, 2006년 개각을 통해 정식 정부부처로 격상되어 지금의 DCLG로 설립된 것이다.
  현재 DCLG는 11개의 부서와 기관으로 구성되어 지방자치 업무와 사회통합 업무를 수행하고 있다. 특히 시민사회부와 Minister for Social Exclusion가 취급해 온 사회통합 업무를 이관 받아 지자체가 사회통합 업무를 다루는데 초점을 맞추고 있다. 주요 업무로 살기 좋고 일하기 좋은 지역 만들기, 지역주민에게 더 큰 권한을 부여하여 지역에서 발생한 일들을 스스로 더 좋게 가꾸게 하는 것 등이다.
  주요 정책 영역을 보면, 건축물 규제(building regulations), 사회통합(community cohesion), 분권화(decentralization), 소방과 지역사회 복원(fire services and community resilience), 주택, 지자체, 도시 계획, 인종 평등, Thames Gateway, 도시재생, Commission on integration and cohesion(2006년 설립, 한시적 특수 위원회), Government equalities Office 설립 등이다.
  DCLG가 추진하는 사회통합정책의 특징은 사회통합정책(community cohesion)과 여타 정책 특히 DCLG 정책을 결합시켜 사회통합을 촉진하는 데 있다. 관련부처 특히 시민사회부나 내무부와 협력하여 사회통합정책을 실행함과 동시에, 지방정부가 지역사회 문제를 해결해 나가는 데 있어 사회통합정책을 결합시켜 수행하도록 하고 있다. 특히 과거와 다른 특징적인 점은 DCLG가 통합정책의 방향과 지침을 수립하고, 지자체가 자율적으로 실행한다는 것이다. 이를 위해 지자체는 갈등관리와 사회통합 전담부서를 자율적으로 운영할 수 있다.


다문화주의 사회통합정책으로는 한계가 있다

  영국의 사회통합정책은 2000년대 초반까지 다문화주의적 정책이 주류를 이루었다.
  다문화주의(Multiculturalism)는 한 사회 내에 존재하는 다문화 관습의 존재 양태, 수용성 그리고 발전 과정을 파악하여 인간 사회의 특징을 설명하는 개념이다.
  영국은 전통적으로 계층 간, 지역 간, 인종 간, 종교 간, 세대 간 갈등 등 다양한 사회적 갈등을 경험해온 국가이다. 신분제 유지, 스코틀랜드와 웨일즈의 분리 독립 요구와 인종의 다양성, 신교와 구교의 갈등, 인종차별 등이 갈등의 주류를 이루고 있다. 이러한 갈등구조 속에서 과거 제국주의와 세계화의 영향으로 봉합되었던 아시아계 소수민족 집단과의 인종적 갈등이 종교적 갈등과 중첩되어 폭동의 형태로 나타나게 되었다. 인도-파키스탄 계, 아프리카 계, 힌두교, 무슬림 등은 인종차별, 종교차별, 경제적 차별을 받고 있다고 느끼는 반면, 사회 일각에는 그들이 영국인들의 삶의 기회를 빼앗고 영국의 가치를 위협하고 문화를 오염시키고 있다고 보는 상반된 경향이 있었다.
  일반적으로 사회적 배경이 다른 공동체들 사이의 분리 현상은 공동의 삶의 경험이 부족한 데서 기인한다. 즉 한 지역사회에서 살아도 공통의 가치를 공유할 기회를 가지지 못하기 때문인 것이다. 영국 사회에서는 갈등이 약한 지역에서조차 지역사회 내에 포진한 공동체들이 서로 무시하고 무관심하며 심지어 서로를 두려워하는 상황을 목격할 수 있었다. 나아가 사회적 교류가 약한 상태에서 특정한 공동체나 사회집단이 발전과 정부지원으로부터 특혜를 받고 있다고 오인하기도 했다. 이러한 사회적 분리 현상이 발생하는 배경에는 상호신뢰와 이해 그리고 상호작용의 촉진을 통해 공동체 사이의 장벽을 철폐하려는 시도들이 거의 없었기 때문이다. 동시에 전국적 혹은 지역적 수준에서 다양성의 이점을 강화시킬 수 있는 리더십이 나타나지 않은 채 서로에 대한 오해와 편견이 확대되었던 것이다.
  이러한 사회분리 상황은 극우나 극단주의자들이 손쉽게 활개를 치고, 잘못된 정보와 소문들이 조작, 유통되게 만들거나, 궁극적으로 인종적 종교적 사회적 혐오와 적개심을 부추기게 만들었다. 일반적으로 극단주의자들은 불평등과 불편한 상태가 개선되기보다는 유지, 온존되는 것을 원하고 있기 때문이다.
  이러한 사회 갈등 구조 속에서 다문화주의는 토착 인종 집단과 이주민 집단과의 관계 속에서 문화적 차이와 병존 그리고 융합 혹은 접합의 과정을 통해 사회통합정책을 수립하여 인종 간 사회적 갈등을 해소하는 것이 핵심 목적이다. 문화적 차이에 대한 차별이 아닌 차이의 인정, 다양한 문화에 대한 동등한 존중, 문화적 다양성의 유지와 촉진, 종교나 인종 집단의 자기 규정(이론, 권력에 의한 특정 집단 관련 사회적 규정 반대) 등이 주요 특징이었다.
  그러나 다문화주의의 특징인 문화적 구별성의 강조와 조장은 사회통합정책, 문화융합정책, 인종분리정책과는 구별되는 정책이다. 그래서 샐러드 접시(salad bowl)나 문화 모자이크(cultural mosaic)라는 비판을 받게 되었다.
  즉 다양한 사회집단의 병존은 가능하나 융합은 힘들다는 비판이 제기되었다.
  다문화주의 사회통합정책을 추진한 결과로 한 사회 내의 다양한 사회집단들이 서로 교류하지 않은 채 평행적인 삶을 유지하게 만든다는 증거와 연구결과들이 관찰되었다. 또한 지역사회 갈등의 사례조사 결과 다른 문화들 사이에 상호작용과 커뮤니케이션이 잘 이루어지고 있지 않다는 것이 발견되었고, 이는 다문화주의가 상호작용과 커뮤니케이션 촉진에 대한 노력을 방기해 왔다는 것을 증명하는 것이었다. 또 다른 측면에서 다양성과 차이의 강조, 한 문화의 독자성과 고유성의 지속적 유지는 문화 간 경쟁을 초래하여(예 이주민과 사회하층계급 사이의 직업을 둘러싼 경쟁) 인종갈등의 도화선이 될 수 있다는 비판을 받았다. 동시에 한 사회 내에서 특정 집단의 문화적 고립과 무관심을 초래하여 사회적으로 배제시키고 있다는 우려도 나오게 되었다.
  궁극적으로 타문화 존중이나 차이의 인정은 좋으나 갈등 발생 시 갈등해소와 통합에 대한 기법이나 신념이 부족하다는 평가가 지배적이게 됨에 따라 1980~2000년대 초반 사회통합정책을 주도해 왔던 다문화주의는 융합을 강조하는 사회통합정책(integration, inclusion, 혹은 cohesion)으로 점차 대체되기 시작했다.

 

“다문화정책의 지속적 시행에도 불구, 영국사회에서 인종 간, 종교 간, 계층 간,
세대 간, 지역 간 갈등이 사회를 위협하였다. 다문화주의 사회통합정책이
한계를 노정하자 새로운 사회통합(Community Cohesion) 개념이 나타났다.”

새로운 사회통합정책이 필요하다

  다문화정책의 지속적 시행에도 불구, 영국사회에서 인종 간, 종교 간, 계층 간, 세대 간, 지역 간 갈등이 지속적으로 출현하면서 사회를 위협하였다.
  특히 2001년 영국 북부지역 도시에서 발생한 사회적 소요를 시발점으로 다문화주의 사회통합정책이 한계를 노정하자 다문화 정책에 대한 비판적 접근과 새로운 사회통합(Community Cohesion) 개념이 나타났다. 2001년 영국 북부 도시들에서의 소요사태 이후 영국 정부는 원인과 대응책을 마련하기 위해 연구보고서(Report of the Independent Review Team (Cantle, 2001))를 작성하게 되었다.
  이 보고서에서 평행선적 삶(parallel lives)의 개념이 나타났다. 이는, 사회나 지역에서 공동체나 집단들이 서로 접촉을 하지 않으면서 분리된 채로 삶을 영위하고 있음을 뜻한다. 보고서에서 각 공동체나 집단들은 거주, 학교 교육, 일터, 종교 등 문화, 사회, 경제활동 등에서 서로 접촉하지 않은 채 독자적으로 살아가고 있는데, 이러한 교류 없는 삶의 방식이 2001년에 발생한 폭동과 소요의 주요 원인임과 동시에 사회 갈등의 원천이라고 분석하였다.
  이와 관련된 후속 연구들 또한 대부분이 지역사회 내에서 사회집단 간 갈등이 무시된 채 온존하고 있음을 확인해 주었다. 다양한 연구에서 차이와 다양성의 존중, 그래서 서로의 가치를 인정하고 차별하지 않도록 하는 다문화 주의는 갈등 봉합과 사회통합에 있어서 일정 부분 기여를 하였으나, 폭동과 소요, 갈등을 지속적으로 예방하고 해결하는 데 한계점을 노출하였다고 결론을 내렸다.
  정책적 영역에서도 정부와 지자체가 집단 간 갈등이나 하위문화에 적극적으로 개입하는 통합 노력을 소홀히 해왔다는 비판을 받게 되었다. 전국적 단위보다는 지역적 단위에서 그 지역 사회 속에 포진된 공동체나 사회집단을 대상으로 공동체나 집단 간 상호작용과 소통(즉 교류, 협력)을 촉진해 스스로 사회통합을 성취해야 한다는 논의가 주류를 이루게 되었다.
  다문화주의 사회통합정책이 실질적으로 사회집단 간 혹은 공동체간 갈등해소에 기여하지 못하게 됨으로써 사회통합에 대한 다양한 관점과 시도들이 대안으로 등장하게 되었다. 캔틀 보고서(Cantle’s Report)는 사회통합을 모든 공동체를 위한 소속감과 공동의 비전으로 정의하였다. 통합은 다양성에 대한 인정과 높은 가치 부여, 유사한 삶의 기회 가지기, 일터, 학교, 이웃 등에서 강하고 긍정적인 관계의 발전의 추구 속에서 이루어진다고 보았다.
  DCLG(2008)도 유사한 삶의 기회, 권리와 책임 의식, 상호신뢰와 제도 신뢰, 공유된 미래와 소속감, 공동체들의 공통적 특징과 다양성의 인정, 강하고 긍정적인 관계의 형성으로 정의하고 있다.
  이처럼 새로운 community cohesion 개념의 특징은 차별과 갈등이 빈곤에 기인하다는 전통적 이론과는 다르게 편견과 무지 등 문화적 요인을 강조하고 있다. 인종, 종교, 성적 취향, 연령, 특별한 욕구와 장애 또는 여타의 특성에서의 차이는 경제적인 요인에서 기인한다기보다는 사회·심리적인 기원을 가지고 있다고 주장하고 있다. 동성애 반대, 세대 간 갈등, 장애인에 대한 혐오 범죄 등은 단순히 빈곤 때문이 아니라, 오히려 편견과 무지가 차별행동(학대, 희롱, 폭력, 증오범죄, 협박 등)을 하는 데 큰 역할을 하고 있다고 보고 있는 것이다.
  사회통합은 궁극적으로 사람들을 사회, 특히 문화적 다양성의 맥락 속에서 함께 어울리도록 하는 정책을 의미한다. 따라서 다양한 사회현상들을 껴안는 다층적 개념으로 사회통합의 5가지 차원(Runnymede Trust)이 필요하다.
  첫째 물질적 조건이다. 사회통합을 위해서는 근본적으로 고용, 소득, 건강, 교육, 주택 등에서의 불평등 해소가 필수적이다. 공동체 내에서 관계는 일자리가 부족하거나, 경제적 곤궁, 부채, 근심, 낮은 자존감, 나쁜 건강 상태, 빈약한 기술, 나쁜 생활조건 등이 지속될 때 악화되는 경향이 있다. 이러한 기본적 삶의 필수조건들은 강한 사회적 결속과 통합의 토대이고 사회발전의 중요 척도이다.
  둘째, 소극적 수동적 관계(passive relationships)이다. (공포로부터) 사회질서, 안전 그리고 자유, 또는 소극적 관계는 통합의 기본 요체이다. 타인에 대한 관용·존중은 평화·안전과 함께 조화롭고 안정적인 사회의 특징이다.
  셋째, 긍정적 활동적 관계(active relationships)이다. 공동체들과 개인들 사이의 네트워크, 교류, 적극적 상호작용을 의미하는 것으로 이러한 접촉과 연결은 사람들과 조직들에게 상호지지, 정보, 신뢰, 신용 등을 제공하기 때문에 적절한 기회를 위한 잠재적 자원들이다.
  넷째, 포용(inclusion)이다. 이는 시민사회의 주요 제도 속으로의 통합의 폭이나 범위를 의미한다. 도시나 지역사회에 대한 소속감(친밀감), 사람들 사이의 공유한 공동의 경험, 정체성 그리고 가치 등은 통합과 포용의 중요한 요인이다.
  다섯째, 사회적 평등(social equality)이다. 기회나 물질적 환경에 대한 접근에 있어서의 공정성이나 불균등성의 수준을 의미하는 것으로 소득, 건강, 삶의 질, 혹은 미래 삶의 기회 등에 있어서의 공정성 수준이다.
  이러한 사회통합의 개념은 배경이 다른 사람이나 집단들 사이의 강하고 긍정적인 관계의 필요성을 강조하고 있다. 집단 간 연대와 네트워크를 통해 불평등 문제와 맞서 싸우고 다양성을 지지하는 적극적인 여론형성 활동에 초점을 맞추고 있는 것이다.

 

“DCLG는 지역 사회적 맥락에서 불평등의 문제를 해소해 나가고자 했다. 지역사
회의 현실 속에서 공동체 간 불평등과 그들의 불리한 처지에 초점을 맞춰 자발적
참여를 통해 스스로 문제를 해결하는 다양한 프로그램을 발전시켜 나간 것이다.”