문제해결 능력이 있는
제3의 중립기관을 활용
SH공사의 방화대로 건설로 인한 군부대 이전 갈등


군부대 이전은 대체부지 선정 및 비용부담, 안보, 이전대상지역의 주민민원까지 고비가 많다. SH공사의 방화대로 건설로 인한 군부대 이전은 1999년에 계획되었지만 오랜 세월 동안 해결되지 못하여 방화대로는 개통되지 못했다. 2012년 국민권익위원회라는 제3의 중재자가 등장하면서 갈등은 해결기미를 보이기 시작했다. 국민권익위원회는 국무조정실과 공동으로 11차례에 걸쳐 주민, 군부대 등과 지속적인 협의를 했으며, 소통과 공감대 형성으로 2013.4월 대안을 도출하고, 합의를 이끌어냈다.


지역균형발전을 위한
도로 건설

  방화대교 남단 올림픽 대로에서 부천시 오정동을 잇는 방화대로가 2018년 전면 개통될 예정이다. 방화대로 공사가 시작된 1999년 이후 19년 만에 완전 개통하는 것이다. 2013년 5월 27일 서울시, 국방부, 강서구는 강서구 공항동 36 주변 방화대로 250m 구간에 있는 군부대를 이전하기로 합의하고 SH공사, 국민권익위원회와 함께 방화대로 조기개설 조정서 협약을 체결했다. 방화대로 사업의 추진 상황을 간단히 살펴보면, 서울시가 1971년 군과의 협의 없이 방화대로 개설계획을 결정한 후, 1999년부터 국방부와 도로개설에 편입되는 군부대의 이전을 추진하였다. 하지만 이전 예정지 주민반대 등으로 군부대 이전 부지를 확보하는데 상당한 어려움을 겪게 되었다.
  또한, 서울시의 재원 부족과 안보환경 변화에 따라 군 내부의 개편계획이 변경되는 상황이 맞물림에 따라 사업은 한없이 지연되는 상황에 봉착했다. 그러다 2012년 5월, 지역주민이 방화대로 개설을 촉구하는 민원을 국민권익위원회에 제기하면서 국민권익위 주관으로 본격적으로 관계 기관과 주민간의 갈등 해결을 추진하게 되었다.


말도 많고 탈도 많은
방화대로

  방화대로 개통을 손꼽아 기다리던 인근 공항동 주민 970명은 방화도로 개통이 지연될 것으로 보이자 집단민원을 제기했다. 방화대로가 마곡지구 도시개발사업과 연계되어 있는데, 2016년 입주를 마치는 마곡지구 주민들이 방화대로를 이용하지 못하게 된다면 일대 교통혼잡으로 인한 불편이 불을 보듯 분명하게 예측되기 때문이었다.
 
  방화대로 개설 비상대책위원회 이위원장은 “방화동에서 공항빗물펌프장까지 오는 길이 18년 전에 이미 개설되었는데도, 부대 이전 문제로 전 구간이 개통되지 못하고 있다”고 하면서 “2003년 토지보상과 건물철거가 완료된 후에는 군부대 주변이 청소년 우범지역으로 전락하고 있어서 문제가 더욱 심각하다”며 울분을 토했다.
  일련의 과정을 살펴보면 방화대로 건설 사업은 초기부터 여러 이익집단 간의 이해관계가 각종 돌발 상황과 맞물리면서 갈등상황을 노정하게 되었다. 1999년 국방부는 서울시와, 방화대로 개설사업 지구에 편입되는 군부대의 이전에 대한 협의를 진행하였다. 서울시는 대체 부지를 찾고 시설을 조성하여 국방부에 기부한 후 해당 지역을 양여(讓與)하는 ‘기부 대 양여’방식으로 2003년 인천시로 이전하는 방안을 추진하였으나, 이전 예정지 지역주민과 인천시의 반대로 무산되었다.
 2008년에는 해당 군부대가 군 구조 개편계획에 의해 해체되는 부대로 지정됨에 따라 이전을 추진하였으나 역시 예정지 선정, 현 주둔지 매각에 따른 이전비용을 마련하는 것 등에 어려움을 겪으면서 지연되었다.
 
  이후 천안함 폭침, 연평도 도발 등과 같은 안보상 초대형 이슈가 발발하면서 해당 부대가 다시 존치하는 것으로 개편계획이 변경되어, 2012년 1월 국방부는 앞서 말한 것과 같이 기부 대 양여형태로 해당부대 이전을 추진하도록 서울시에 요청하였다.
  하지만 서울시는 재정상의 문제를 이유로 도로개설에 편입되는 군사사설 부분만 이전할 것을 건의하였다. 이에 대해 국방부는 작전상의 문제와 함께 일부 부대 존치시 주변지역 개발에 따라 향후 발생하게 될 지역주민의 부대이전 요구 민원을 우려하여 해당 군부대 전체의 이전을 주장했다. 한편 강서구와 SH공사는 군부대 편입구간을 제외한 방화대로가 2014년 완공예정이며, 현 군부대 인근 마곡지구 건립이 2016년부터 2020년까지 단계별로 완료되므로, 방화대로를 조속히 개설할 것을 주장하였다.

  이외에도 기존 군부대 인근 지역주민은 지역발전을 위해 방화대로 개설을 촉구하는 등 관계기관과 지역주민 간 첨예한 대립이 지속되었다.
  각 주체들의 입장을 간단히 정리하면, 먼저 국방부의 입장은 다음과 같은 것이었다. 국방부는 지자체, 공공기관 등 공익사업 시행지구에 군사시설이 편입될 경우, 작전상으 문제가 없다면 해당 공익사업 시행자가 대체 부지에 시설을 조성하여 군사시설을 이전한 후 해당 군사시설을 양여하는 ‘기부 대 양여’형태의 이전방안을 제시하였다.

  그리고 방화대로에 편입되는 군부대는 작전 수행 및 부대 운영의 효율성 측면에서 전체 군부대의 이전이 필요하며 또한, 향후 마곡지구 완공 등 도시개발에 의해 해당 군사시설 이전을 요구하는 민원이 제기될 수 있기 때문에 더욱 전체 군부대가 이전해야 한다고 주장하였다.
  하지만 서울시와 SH공사의 입장은 달랐다. 서울시는 재정적으로 곤란하므로, 방화대로 개설사업에 편입되는 군사시설은‘기부 대 양여’의 형태로 이전하되, 잔여 군부대는 국방부 자체 계획에 의해 이전해야 한다는 입장이었다.
  그리고 앞서 말한 것처럼 강서구는 마곡지구 교통 대책과 지역발전을 위해서 2016년까지 반드시 개설이 필요하고, 지역주민 역시 마곡지구 완공이 임박함에 따라 심각한 교통 대란이 예상되므로 방화대로의 조속한 개설이 필요하다는 점을 역설하였다.


중재를 통해
갈등을 해결하다

  2012년 5월, 기존 군부대 인근 지역주민이 국민권익위원회에 고충민원을 제기하면서 국민권익위원회는 중립적 조정자 역할을 맡았다.
  집단민원을 접수한 국민권익위원회는 방화대로가 계속 방치될 경우 사회적 갈등으로 비화될 우려가 있다고 판단했다. 그래서 국무조정실과 공동으로 적극적인 중재에 나서기 시작하여 2013년 5월까지 총11차례에 걸쳐 지속적인 협의를 하며 갈등을 조정했다.
  이러한 협의 과정에서 갈등의 쟁점으로 대두된 것은 군부대 이전 방식, 이전범위, 기존 군부대 주둔지용도 상향 등 도시관리계획 변경추진 주체, 이전예정지역 선정 등이었다.
  협의가 진행되면서 2012년 9월, 국방부는 기부 대 양여형태로 전체 군부대를 이전하는 것이 원칙이나, 서울시의 재정여건, 개통지연 시 발생하는 교통 혼잡 등 지역주민의 피해 등을 감안하여 전향적으로 국방부 특별회계에 의한 이전을 새롭게 제시함으로써 문제 해결의 실마리를 마련했다.
  이러한 노력의 결과로, 강서구에서 이전 예정지 추천, 기존 군부대 주둔지 도시관리계획 변경을 위한 개발계획 수립, 이전관련 위탁보상 및 민원처리를 담당하는 것으로 국민권익위원회 조정안이 마련되었다. 한편, 서울시와 SH공사는 부대이전 재원보전을 위한 도시 관리 계획 변경을 강서구와 함께 이행하였다.
  이후 2013년 5월 27일 국민권익위원회 위원장 주관으로 SH공사 마곡사업관에서 현장조정회의를 개최였다. 여기에는 국민권익위원회 이성보위원장을 포함 서울시, 국방부, 강서구, SH공사 관계자들과 민원 신청자 대표들이 참석했다. 이 회의에서 국방부 차관, 서울특별시 행정부시장, 강서구청장, SH공사 사장, 지역주민 대표가 문제 해결을 위한 조정안에 합의하고 서명함으로써 14년간 이어져온 부대이전 갈등이 해소되었다.
  한편, 현장 조정회의에서는 도로개통이 지연되면서 벌어진 부수적인 문제들에 대한 해결방안도 마련했다. 회의에 참석한 민원인 주부대표 박 씨는 “2003년 도로 개설을 준비하면서 군부대 주변의 건물철거가 이뤄졌는데, 이를 그대로 방치하다보니 우범지역이 되어버렸다. 노약자들이 마음 놓고 다닐 수 있도록 주변환경 개선이 절실하다”고 역설했다. 이에 대응해 국방부 백 차관은 “군부대 주변 치안이 열악하다는 지적에 송구스럽다. 해당지역을 직접 둘러보고 해결
할 수 있도록 하겠다”고 답했다. 여기에서 만들어진 조정서의 주요내용은 다음과 같은 것이다. 방화대로 개설사업에 편입되는 군부대 이전은 국방부 특별회계에 의해 이전을 추진한다. 서울시와 강서구는 부대이전 재원마련을 위해 기존 주둔지 도시관리 계획 변경을 이행하고, 강서구는 이전관련 위탁보상 및 민원과 이전후보지 추천을 담당한다. 또한, 군부대 이전과 민원도로 개설을 위해 국방부, 서울시, 강서구, SH공사가 상호 적극 협조한다는 내용이었다.
  결국 이 조정서의 내용에 따라 유관기관 간에 협약이 체결되고 사업이 본격적으로 진행되었는데, 그 간의 경과를 살펴보면, 1999년부터 2008년 3월까지 방화대로 개설과 관련한 지루한 협의가 있었다.
  이 과정에서 국방의료원 건립결정으로 101연대 이전 계획 자체가 무산되기도 했다. 이후 2008년 10월에 회의가 재기 되어 예산 등의 이유로 갈등을 겪다가 2012년 1월 연평도 사건을 계기로 부대가 존치하게 됨에 따라 기부대양여방식으로 이전하는 방안을 협의하게 된다. 하지만 이후에도 미적거리던 끝에 2012년 5월 민원이 들어오면서 국민권익위원회가 실지조사를 벌이고, 본격적으로 사업을 추진하게 되었다. 그리고 11차례의 실무협의 끝에 결국 2013년 5월, 유관기관 간에 부대이전 협약서를 체결하게 되었다.
 
  방화대로 개설사업에 대해서는 비록 초창기에 다양한 갈등이 있었다 하더라도 관계기관들 사이에 이전 사업이 지연될 경우 교통 혼잡 등 지역주민이 받을 고통에 대한 공감대가 형성되어 있었다. 이러한 공감대가 형성되어 있었기 때문에 상대적으로 쉽게 조정안을 마련할 수 있었던 것이다.

  결론적으로 이 사업을 통해서 느낄 수 있었던 것은 이해당사자간 충분한 공감대 형성으로 문제해결에 대한 의지를 고양하는 것이 조속한 해결방안을 찾는데 실질적인 힘이 된다는 것과 무엇보다 상호간의 이해관계가 대립되어 있을 경우 문제 해결 능력이 있는 제 3의 조정자를 통한 협상과 중재가 갈등 해결에 혁혁한 역할을 할 수 있다는 것이다.