공감할 수 있는 합리적
해결기준을 먼저 확립
국토교통부의 고속도로 방음벽 설치·유지비 기준 설정


한국도로공사와 LH공사가 제2경인고속도로 유지관리비의 부담을 서로 미루고 있어 방음벽 설치가 지연되었고, 그 불편은 그대로 광명시 주민들의 몫이 되었다. 주민들의 불만이 계속되다 보니, 중립적인 조정자로서 국토교통부에서 나서게 되었다. 국토교통부는 양자 간의 갈등을 조정하기에 앞서 먼저 연구용역을 통해 갈등조정 원칙을 정하고, 30년 동안은 LH공사가 유지관리비용을 부담하고, 그 이후에는 한국도로공사가 부담토록 하는 중재안을 제시함으로써 갈등은 일단락되었다.


삶의 질을 보장하는
방음벽

  사람이 주택에서 생활하면서 겪는 가장 큰 괴로움 중의 하나는 소음일 것이다. 층간 소음으로 이웃 간 불화가 발생하고, 심지어는 극단적인 사건사고까지 벌어지는 것을 보면 그 고통이 얼마나 큰 지 알 수 있다. 층간 소음 외에도 항공기 소음이나 고속도로 자동차 소음 또한 무시하기 힘든 괴로움일 것이다. 한 여름에도 소음 때문에 문을 꽁꽁 닫고 생활해야 한다면 얼마나 불편하겠는가? 따라서 정부에서는 국민들의 삶의 질을 보장하기 위해서라도 고속도로주변에 사는 사람들을 위한 방음시설을 반드시 갖춰줄 필요가 있다.
  2013년 11월 8일 한국토지주택공사(LH공사)와 한국도로공사(도공)가 방음시설에 관한 합의문에 최종 서명했다. 국토교통부는 이번 합의에 따라 방음시설 설치에 많게는 입주 후 2~3년 이상 걸리던 시간을 크게 단축할 수 있을 것으로 기대했다.
  당장 설치가 지연되었던 세종시 첫마을, 광명시 역세권 지구 방음시설 공사가 속도감 있게 추진 될 것이며, 한국토지주택공사와 한국도로공사가 관련된 개발사업지구 24개 지구 고속도로 방음시설도 조속히 설치될 것으로 전망했다. 하지만 이러한 합의에 이르기까지 길고 지루한 공방과 갈등이 있었다는 것을 당사자가 아닌 다음에야 모르는 사람들이 대부분이다.
 
  고속도로 방음벽 설치와 관련한 갈등은 한국도로공사에서 관리하는 고속도로와 인접한 지역에 한국토지주택공사가 신도시 등 각종 개발 사업을 실시한 것이 문제의 발단이 되었다. 고속도로를 주행하는 차량의 교통소음을 해결하기 위해서는 방음벽 또는 방음터널과 같은 방음시설을 설치해야만 했는데, 이 지점에서 양 공사 간에 갈등이 발생한 것이다. 이러한 현상은 2008년 이후 경기침체로 수익성이 악화되고 공기업 간의 경쟁이 치열하게 전개되면서 더욱 더 심화되었다.

  양공사는 방음시설에 관한 설치, 유지관리 및 방음시설 철거, 이전 설치비에 대한 부담주체가 누구냐에 대해 이견을 보였으며, 서로가 제시하는 기준이 다른 점이 발단이 되어 갈등이 불거졌다. 그리고 문제는 단순히 여기서 그친 게 아니라 방음시설 설치사업이 계속 지연되어 주민들의 피해가 본격화 되었고, 이로 인한 불만이 집단민원을 제기로까지 이어졌다.
 
  그런 점에서 이 사건은 정부 기관 간의 이기주의가 행정력 낭비를 불러오고 주민들의 직접적인 피해로 이어진다는 것을 보여준 대표적인 사례라 할 수 있다. 고속도로변 24개 사업지구의 방음시설에 대한 갈등은 공사 지연에 따라 사업비를 증가시켰고, 이해당사자 뿐 아니라 주민들의 피해를 둘러싸고 엄청난 사회적 비용이 발생하였다. 예컨대, 관련 연구보고서에 따르면 자동차 소음이 집값의 1~3%를 떨어뜨리는 것으로 나타났으며, 울산지방법원은 방음시설 설치 지연기간에 따라 1인당 78만원까지 배상하라는 판결을 내놓기도 하였다.
  현재로서는 사회경제적 비용이 정확히 얼마인지 계량하기는 어렵지만 공공기관 간의 갈등으로 정부에 대한 국민의 신뢰도와 만족도를 크게 떨어뜨린 것은 분명한 사실이다. 따라서 정부는 이러한 상황에 직면하면 한시바삐 갈등을 조정하고 민원을 해결하여 피해를 최소화하고 국민의 신뢰를 회복해야 한다.


공사 간 다툼에
주민 속만 터진다

  2010년 12월에 한국토지주택공사에서 지은 한 아파트에 입주한 주민 김 모 씨는 도로 소음문제로 고통을 겪고 있다고 민원을 제기했다. 겨울에 입주하여 창문을 닫아놓고 지냈는데, 날씨가 더워져서 창문을 열어놓고 생활하고 있었다. 그런데 자신의 아파트와 가까이에 있는 제 2경인고속도로와 오리로에서 자동차 지나가는 소리 때문에 문을 열어놓고 생활하기가 거의 불가능하다는 점을 알게 됐다. 임신 중인 김 씨는 심지어 스트레스로 인해서 유산되지나 않을까 걱정이라고 했다. 해당 관할구청인 광명시와 한국토지주택공사는 제2경인 고속도로 방음벽을 설치한다고 공언해놓고 입주가 6개월이 지난 시점까지 공사가 안 되고 있다면서 강하게 불만을 제기했다.

  2012년 과천 봉담 고속도로변에 있는 한 아파트 주민 이 모 씨 역시 이와 흡사한 문제로 괴로움을 겪었다. 2011년 겨울에 이사 온 뒤 날씨가 따듯해지면서 베란다 창문을 열고 생활하기 시작한 것이다.
  그런데 그때부터 고통이 시작되었다. 예상 밖으로 고속도로 소음이 너무 심했던 것이다. 고속도로를 자세히 살펴보니 4단지와 8단지 앞쪽으로만 방음벽이 없고 나머지는 낮게 설치되어 있더라는 것이다.

  견디다 못해 한국토지주택공사 민원상담실에 전화를 하니 고속도로는 자신들 소관이 아니라고 한국도로공사에 전화하라고 했다. 그래서 한국도로공사 민원상담실에 전화를 하니 과천-봉담 도로는 민자 도로라 자신들이 관여하지 않는다고 했다. 이 씨는 할 수 없이 과천-봉담 도로 관리소에 전화를 하니 고속도로가 생길 때는 아파트가 없었다가 후에 한국토지주택공사에서 아파트를 지었으니 한국토지주택공사에서 방음벽을 설치해야 한다고 했다. 이 씨는 소음도 견디기 힘든데 서로 책임을 미루는 공사들의 민원처리에 화가 머리끝까지 나는 경험을 하게 되었다. 이처럼 양 공사 간의 갈등으로 김 씨나 이 씨와 같은 선량하고 건전한 상식을 가진 시민들이 피해를 입는 사례가 지속적으로 발생하였다.

  한국토지주택공사와 도공이 맞선 갈등의 가장 큰 두 가지 고리는 앞서 언급한 것처럼, 고속도로변 방음시설 설계를 위한 소음해석기법에 관한 의견 차이와 방음시설 설치 후 유지관리비, 철거 시 이설비의 부담 주체에 관한 것이었다. 이러한 이견이 발생한 것은 한국토지공사가 고속도로변 각종 개발사업과 함께 필요한 방음시설을 고속도로 부지 내에 설치하게 되었고, 도공은 그 시설물을 관리할 수밖에 없는 상황에서 유지관리에 소요되는 막대한 비용부담을 우려함에 따라 기인한 것이었다.
  갈등의 쟁점을 간단히 정리해보면 다음과 같다. 먼저, 방음시설의 유지관리비에 대한 것이다. 이것은 첫째, 손해배상책임관련 판례, 둘째,「환경정책기본법」에 의한 오염원인자의 책임 관계, 셋째, 무상 귀속 대상인 공공시설 여부 및 그로 인한 비용 부담관계, 넷째, 도로법상 비용부담자 등 네 가지 측면에서 서로 의견을 달리하며 대립하였다.

  다음으로, 장래에 고속도로를 확장하여 방음시설을 철거할 경우 이설비의 부담 주체를 누구로 하느냐에 대한 것이었다. 한국도로공사의 입장은 도로 확장은 교통 수요에 따라 결정되는 것으로 도로는 개설과 동시에 필연적으로 확장의 가능성을 가지게 되며, 국가의 정책적 판단에 의해 확장여부를 결정하는 것이므로 자신들이 원인에 해당하는 주체가 아니라고 주장했다.

  반면, 토지공사는 방음시설은 도로 시설물로 보아야 하기 때문에 「도로법」제 23조에 의해 도로 관리청인 한국도로공사가 시설의 철거와 이설비를 부담하여야 하고, 시설물이 도공으로 무상 이관된 후 철거 및 이설비는 도공의 확장 필요성을 결정한 고속도로 건설 및 관리자인 도공이 원인자 부담원칙에 의거하여 부담해야 한다는 주장을 펼쳤다. 그리고 끝으로 방음시설 설계를 위한 소음분석기법에 관해서도 양 공사는 각기 상이한 주장을 했다.
 
  도공의 주장은 그간 사용해오던 소음예측모델이 더 이상 현재의 여건과 맞지 않아 폐기하고, 새로 개발된 입체적 소음분석 기법(3D해석)을 사용하고 있으므로, 신규 개발 사업에 필요한 방음시설은 새로운 모델인 3D 해석기법을 전면적으로 사용할 것을 주장하였다. 반면, 한국토지공사는 환경부가 2009년 발간한 환경영향예측모델 사용안내서에 따르면, HW-NOISE와 KHTN 모델을 비교·분석하여 적정모델을 적용할 것을 권장하고 있으므로, 환경영향평가를 취득한대로 추진해야 한다. 무조건적인 3D 해석기법은 바람직하지 않으며 한국도로공사가 직접 설치하는 구간은 2D로 해석기법을 적용하고, 타 기관에는 3D 해석기법을 요구하는 것은 형평성에도 맞지 않다고 주장하였다.
  이러한 세 가지 쟁점에 대하여 양 기관은 수차례 회의를 했음에도 상호 자신의 입장에서 조금도 양보를 하지 않아 궁극적인 합의점을 찾지 못했고, 결국 중립적 기구로서 국토교통부가 중재에 나서게 되었다.


칸막이식 행정문화를
극복하는 시스템

  국토교통부의 중재로 양 공사와 국토교통부는 2012년 12월 10일 잠정 합의문에 서명하였다. 이 합의문에 따라 방음시설 설치기준과 비용부담 기준 등에 관한 공동연구용역을 시행하였다. 용역의 결과를 간단히 살펴보면 다음과 같다.

  먼저, 유지관리비 부담주체에 관해서는 양 공사 중 어느 일방이 일률적으로 방음시설의 유지관리비를 전부 부담하여야 한다는 논거들은 타당성이 없거나 부족하다고 보인다. 따라서 유지관리비의 일정비율 또는 유지관리기간 중 일정기간의 비용을 토지공사가 부담하게 하는 것도 선택 가능한 방안이라고 내놓았다.

  다음으로 장래 고속도로 확장 시 철거·이설비의 부담주체를 누구로 할 것인가? 구체적으로 방음시설의 철거, 이설 또는 재설치는 도로관리청의 공익적 필요에 의한 경우와 내구연한의 도래 및 기타 예기치 못한 재난 등 기타 다른 원인에 의해 필요한 경우로 구분하여 볼 수 있다. 전자의 경우는 한국토지주택공사의 사업과는 무관하고, 후자의 경우는 한국토지주택공사의 방음시설 설치가 담보책임에 관한 법령 및 소음방지에 관한 주택법령에 위반된 점이 원인에 포함된 경우만 한국토지주택공사에 원인이 있다고 할 수 있다. 따라서 해당비용의 부담은 특별한 사정이 없는 경우 한국도로공사가 부담하는 것이 현재의 법리에 부합된다.

  끝으로 소음해석법은 도시부는 3D로 지방부는 2D로 할 것을 주장하였다. 국토교통부는 이러한 용역결과를 바탕으로 2013년 9월 4일 최종중재안을 제시하였고, 이후 세부적인 사항에 대한 협의와 조정을 거쳐 2013년 11월 8일 전반적인 사항에 대하여 최종 합의하게 되었다.
 
  부처 및 기관 간 갈등과 비협조는 고질적인 기관 이기주의 및 칸막이식 행정문화 때문이다. 이로 인한 행정력의 낭비가 심각함에도 불구하고 이를 조정할 시스템이 미흡한 것이 현실이다. 특히, 기관 간 지침이나 기준이 달라서 소극적으로 업무를 처리하게 하면, 이러한 피해는 주민들이 고스란히 받게 되는 것이며, 당연한 결과로 집단민원이 발생할 수 있다.

  하지만 금번 방음시설에 관한 사업은 국토교통부의 적극적인 중재를 바탕으로 합리적 기준을 수립하여 갈등을 해소한 사례이다. 이를 계기로 한국토지주택공사와 한국도록공사가 서로의 입장을 이해하는 계기가 되었을 것이다. 국민의 이해가 상충하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있을 경우 이처럼 사전에 문제를 예방하는 노력이 필요하다.

  이 일을 계기로 중앙행정기관이 산하 공공기관의 갈등을 적극적으로 예방하고 해결할 수 있도록「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」을 명문화하였다. 또한, 각 부처 갈등, 관리실태 점검평가 시 갈등관리 성과를 반영하고, 관련 법령을 개정하여 공공기관 대상 갈등조정기구를 별도 설치하는 방안을 강구하는 등 장기적으로 공공기관을 대상으로 하는 효율적인 갈등조정시스템을 마련하는 계기가 마련된 것은 큰 성과라고 할 수 있을 것이다.
그리고 칸막이식 행정문화로 양 기관이 대립하고 갈등을 일으킬 때는 그것을 조정할 수 있는 제 3자가 개입하여 서로 공감할 수 있는 합리적인 기준을 마련해주는 것이 무엇보다 중요하다는 것을 알 수있다.